Unfortunately, nothing was found for your request, you can search for another keyword, or contact us with your question through the feedback form
July 14, 2022
Вступ. З 19 лютого 2014 року частина території України перебуває під тимчасовою окупацією Російської Федерації (далі - РФ). З 24 лютого 2022 року в результаті повномасштабного вторгнення під окупацією опинилися більш як 20 відсотків усієї території України. Міжнародна спільнота засудила такі дії агресора в низці офіційних політичних заяв на рівні Парламентської асамблеї Ради Європи (далі – ПАРЄ) (Резолюції від 21 квітня 2016 року № 2122, від 12 жовтня 2016 року № 2132, від 12 жовтня 2016 року № 2133) та Генеральної Асамблеї Організації Об’єднаних Націй (Резолюції від 27 березня 2014 року № 68/262, A/RES/71/205 (2016), A/RES/72/190 (2017), A/RES/73/263 (2018), A/RES/74/168 (2019), A/RES/75/192 (2020), A/RES/73/194 (2018), A/RES/74/17 (2019), A/RES/75/29 (2020), а також у Резолюції "Агресія проти України" A/RES/ES-11/1 від 2 березня 2022 року, якою визнається, що Росія вчинила збройну агресію проти України, порушивши базові принципи ООН).
Між тим, внаслідок збройної агресії РФ свої домівки були вимушені покинути понад 10 млн. українців. Мільйони продовжують жити на окупованих територіях, позбавлені доступу до товарів першої необхідності, медичних послуг та критично важливої соціальної інфраструктури. При цьому, понад 2,5 млн. жителів тимчасово окупованих територій мають право на пенсії та інші соціальні виплати, які є для них основним джерелом існування.
undefined
Довідково: Соціальні виплати - це такі виплати, які держава нараховує для забезпечення права на соціальний захист у випадку настання соціальних ризиків, таких як старість, непрацездатність, втрата годувальника або, наприклад, як у випадку з внутрішньо переміщеними особами - вимушена зміна місця проживання у результаті або з метою уникнення негативних наслідків збройного конфлікту.
Внаслідок агресії РФ жителі тимчасово окупованих територій зустрічаються з такими типовими проблемами при отриманні соціальних виплат (довічних державних стипендій, усіх видів соціальної допомоги та пенсій):
Метою цієї аналітичної записки є аналіз національного та міжнародного правового регулювання здійснення соціальних виплат на окупованих територіях і пошук шляхів для його вдосконалення.
Поняття тимчасово окупованих територій за національним та міжнародним правом. Види контролю. Відповідно до статті 42 Гаазької конвенції “територія визнається окупованою, якщо вона фактично перебуває під владою армії противника”. Закон України “Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території” від 15 квітня 2014 року визначає тимчасово окуповані території як частини території України, в межах яких збройні формування РФ та окупаційна адміністрація РФ встановили та здійснюють фактичний контроль або в межах яких збройні формування Російської Федерації встановили та здійснюють загальний контроль з метою встановлення окупаційної адміністрації РФ. З цього визначення випливає, що фактичний контроль може бути встановлений там, де є водночас збройні формування РФ та окупаційна адміністрація. Якщо ж відповідна територія контролюється військами РФ без створення окупаційної адміністрації, то, в залежності від конкретних обставин, мова може йти лише про загальний контроль.
На жаль, Закон не конкретизує, які іще матеріальні критерії повинні братись до уваги при встановленні того, що має місце “фактичний” або “загальний” контроль. Однак відповіді на ці питання можна знайти в практиці міжнародних судових органів, звідки, власне, згадані види контролю і були запозичені національним законодавцем.
Розрізняють дві концепції покладення на державу відповідальності за дії чи бездіяльність приватних осіб – концепції ефективного та загального контролю.
Концепція ефективного контролю була розроблена Міжнародним Судом ООН у справі “Нікарагуа проти США”, в рішенні якого зазначено, що держава може нести міжнародно-правову відповідальність за діяння приватних осіб на території іншої держави у випадку, якщо вона керувала або надавала різного роду допомогу (через озброєння, підготовку та фінансування) цим особам у конкретних операціях, а також керувала їхніми діями. На відміну від цієї концепції концепція загального контролю, яка була розроблена Міжнародним трибуналом для колишньої Югославії у справі “Прокурор проти Душко Тадича”, передбачає, що для покладення на державу відповідальності за діяння організованих груп необхідна наявність загального контролю цієї держави над діяльністю організацій, а саме: надання їм допомоги, фінансування та тренування загалом, а не у певних конкретних ситуаціях (як у випадку з тестом на ефективний контроль). Відповідно, основною відмінністю цих концепцій є те, що вони застосовуються до різних суб’єктів міжнародних правопорушень: концепція ефективного контролю може бути використана для кваліфікації дій приватних осіб, які діяли за вказівками та під керівництвом іноземної держави у конкретних операціях, а концепція загального контролю застосовується для покладення відповідальності на державу-агресора за всі дії організованих ієрархічних груп, якими вона керує.
Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у своїй діяльності також використовує поняття ефективного контролю при визначенні того, юрисдикція якої саме держави повинна поширюватись на ті чи інші порушення Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод 1950 р., але тлумачить відповідне поняття інакше - у світлі завдань і цілей Конвенції.
Свою концепцію ефективного контролю ЄСПЛ сформував при розгляді справ, які стосувались порушення Конвенції на Північному Кіпрі (Cyprus v. Turkey № 25781/94, 10 May 2001), в Придністров’ї (Catan and Others v. the Republic of Moldova and Russia [GC], No. 43370/04, 8252/05 and 18454/06, ECHR, 19 October 2012) та в Нагірному Карабасі (Chiragov and Others v. Armenia [GC], № 13216/05, ECHR, 16 June 2015). Згідно з позицією, яку ЄСПЛ сформував у справі Лоізіду проти Туреччини, зобов’язання забезпечити на підконтрольній території конвенційні права та свободи випливає з самого факту контролю, незалежно від того, чи здійснюється він безпосередньо через збройні сили такої держави, чи через підпорядковану їй адміністрацію (Loizidou v. Turkey (preliminary objections), № 15318/89, ECHR, March 1995). Перший вид ефективного контролю називається прямим, а другий, відповідно, непрямим.
У справах про відшкодування шкоди, завданої на окупованих територіях, Верховний Суд, услід за ЄСПЛ, застосовує поняття “ефективного контролю”. Так, в своїй постанові від 12 травня 2022 року у справі № 635/6172/17 Велика Палата Верховного Суду обґрунтовувала неможливість покладення на Україну відповідальності за смерть матері позивача у зв’язку з тим, що село Бетманове у Ясинуватському районі Донецької області, де сталась трагедія, перебувало під “ефективним” контролем РФ (пар. 84).
Закон України “Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території” (далі - Закон) характеризує окуповані території через поняття “правового статусу” і “правового режиму”. І хоча Закон не подає визначення відповідних понять, з його системного тлумачення випливає, що “правовий статус” є нормативним інваріантом - сукупністю правових властивостей тимчасово окупованих територій, що є стабільними та однаковими. Іншими словами, правовий статус тимчасово окупованої території є тим, що собою становить будь-яка тимчасово окупована територія, тоді як правовий режим - категорія динамічна, що передбачає особливий порядок забезпечення прав і свобод громадян України, які проживають на тимчасово окупованій території. Відповідно, якщо правовий статус тимчасово окупованих територій однаковий для всіх територій такого роду, то правові режими на них можуть відрізнятись.
Закон передбачає, що правовий режим тимчасово окупованої території може бути визначено, змінено чи скасовано законами України. Згідно з абзацом другим частини третьої статті 4 Закону, в умовах воєнного стану правовий режим тимчасово окупованої території визначається, змінюється і скасовується рішенням Ради національної безпеки і оборони України (далі - РНБО України), введеним у дію указом Президента України. Так само згідно з пунктом 3 частини першої статті 3 Закону в умовах воєнного стану регламентується і визнання певних територій тимчасово окупованими. Отже, в умовах воєнного стану РНБО України має виключну компетенцію на визначення, зміну і скасування правового режиму тимчасово окупованої території.
У світлі цього видається непослідовним і таким, що суперечить Закону, абзац 2 пункту 10 Положення про інформаційну систему формування переліку територіальних громад, які розташовані в районі проведення воєнних (бойових) дій або які перебувають в тимчасовій окупації, оточенні (блокуванні), затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 7 травня 2022 р. № 562, згідно з яким територіальні громади набувають статусу таких, що розташовані в районі проведення воєнних (бойових) дій або які перебувають в тимчасовій окупації, оточенні (блокуванні) з дати затвердження Міністерством реінтеграції України (далі - Мінреінтеграції) зазначених пропозицій. У світлі того, що РНБО України з початку повномасштабного вторгнення окупаційних сил РФ не ухвалила жодного рішення про визнання тієї чи іншої території окупованою, саме на Мінреінтеграції покладається обов’язок компенсувати цю прогалину в правовому регулюванні.
Тим не менш, в силу презумпції законності підзаконних нормативно-правових актів органи державної влади та інші суб’єкти правовідносин повинні за замовчуванням застосовувати порядок, передбачений постановою Кабінету Міністрів України від 7 травня 2022 р. № 562, тобто керуватись рішеннями Мінреінтеграції України про надання територіальним громадам відповідного статусу.
Міжнародно-правові зобов’язання України та РФ у контексті здійснення соціальних виплат. Міжнародний пакт про економічні соціальні і культурні права 1966 року (далі - МПЕСКП), державами-учасницями якого є сторони збройного конфлікту в Україні, містить вказівку на те, що держави-учасниці Пакту «визнають право кожної людини на достатній життєвий рівень для себе та своєї сім'ї, у тому числі право на достатнє харчування”, а також “право на постійне покращення умов життя». Російська Федерація, як безпосередньо, так і за допомогою дій підконтрольних квазі-державних утворень, порушила свої зобов'язання за МПЕСКП, фактично перешкоджаючи місцевому населенню отримувати соціальні виплати з України через обмеження свободи пересування населення тимчасово окупованих територій та блокування на деяких із них можливості використання електронних довірчих послуг.
Згідно з Маастрихтськими принципами щодо екстратериторіальних зобов’язань держав РФ має зобов'язання дотримуватися, захищати та здійснювати економічні, соціальні та культурні права на тимчасово окупованих територіях, виходячи з наступних критеріїв:
І хоч головна відповідальність за погіршення соціальних та економічних прав місцевого населення лежить на РФ та фактичній владі на тимчасвово окупованих територіях, Україна також має зобов'язання в галузі прав людини, яких вона повинна дотримуватися, коли йдеться про людей, які перебувають під її юрисдикцією. Україна ратифікувала МПЕСКП, відповідно до якого держави-учасниці Пакту «визнають право кожного на достатній життєвий рівень для себе та своєї сім'ї, у тому числі право на достатнє харчування… та право на постійне покращення умов життя». Стаття 2.1 МПЕСКП зобов'язує Україну максимально використовувати наявні в її розпорядженні ресурси для поступового досягнення повної реалізації прав, передбачених Пактом.
При здійсненні соціальної політики, зокрема при запровадженні нових виплат, зміні обсягу чи умов виплати, необхідно враховувати міжнародні зобов’язання України щодо соціальних прав, що втілені, зокрема, в МПЕСКП та у Європейській соціальній хартії (переглянутій) (1996). Так, згідно з пунктом 13 Маастрихтських керівних принципів, що стосуються порушень економічних, соціальних і культурних прав, при визначенні того, чи певна дія або бездіяльність становить порушення певного соціального права, важливо відмежовувати “неспроможність держави виконувати свої договірні зобов’язання від небажання цього робити”.
Особливості здійснення соціальних виплат на тимчасово окупованих територіях. Частина 4 статті 5 Закону України “Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території” передбачає, що Україна зобов’язується підтримувати і забезпечувати економічні, фінансові, політичні, соціальні, інформаційні, культурні та інші зв’язки з громадянами України, які проживають на тимчасово окупованій території. Водночас частина 6 статті 13 цього ж Закону чітко забороняє переказ коштів між тимчасово окупованою територією та іншою територією України. Означена норма ґрунтується на міркуваннях економічної та фінансової безпеки, і все ж, її абсолютний характер викликає деякі застереження з урахуванням екстериторіального обов’язку України дбати про своїх громадян, зокрема в аспекті забезпечення права на соціальний захист та мінімально необхідний життєвий рівень.
Згідно з постановою Кабінету Міністрів України № 492 від 26 квітня 2022 року, у разі звернення одержувачів пенсій до органів Пенсійного фонду України особисто, за допомогою засобів телекомунікаційного зв’язку чи в особистому електронному кабінеті на веб-порталі електронних послуг Пенсійного фонду України, а також особистого звернення або за допомогою засобів телекомунікаційного зв’язку одержувачів грошових допомог до органів соціального захисту населення щодо тимчасової зміни їх фактичного місця проживання виплата пенсій, грошових допомог здійснюється за бажанням осіб АТ “Укрпошта” у виплатному об’єкті чи з доставкою додому за місцем їх перебування або шляхом переказу коштів одержувачам без відкриття рахунка в банку. Виплата пенсій, грошових допомог за місяць, в якому надійшло звернення, здійснюється після надходження від АТ “Укрпошта” інформації про невиплату сум пенсій, грошової допомоги таким одержувачам за попереднім місцем проживання”.
Постанова № 602 від 17 травня 2022 року містить схожий механізм: кошти, які повернулися від АТ “Ощадбанк” Міністерству соціальної політики у зв’язку з неотриманням грошових переказів одержувачами, спрямовуються АТ КБ “ПриватБанк” разом з відповідними електронними реєстрами для зарахування їх на банківські рахунки одержувачів, відкриті в цьому банку. Якщо в одержувача немає відкритого рахунка в АТ КБ “ПриватБанк”, кошти виплачуються одержувачам після укладення ними договору про відкриття банківського рахунка з банком шляхом їх зарахування на такий рахунок. При цьому плата за оброблення електронних реєстрів та зарахування коштів на банківські рахунки одержувачів не справляється.
На практиці жителі тимчасово окупованих територій часто-густо переставали отримувати соціальні виплати, а для їх відновлення пропонувалось покинути місце проживання та отримати статус внутрішньо переміщеної особи. Однак і в цьому випадку їх могли чекати “неприємні сюрпризи” у вигляді припинення виплати на непередбачених законом підставах.
Так, Верховний Суд у своїй постанові від 04 вересня 2018 року у справі № 805/402/18 визнав протиправною дії Управління Пенсійного фонду України в частині призупинення виплат для внутрішньо переміщеної особи з підстав перевірки місця її фактичного проживання. Проведення таких перевірок було передбачено Порядком здійснення контролю за проведенням соціальних виплат внутрішньо переміщеним особам за місцем їх фактичного проживання/перебування, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 8 червня 2016 року № 365. Верховний Суд наголосив на тому, що підстави для припинення пенсійних виплат згідно зі статтею 49 Закону України “Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування” повинні бути передбачені саме законом, а не законодавством (що, на відміну від закону, охоплює й інші нормативно-правові акти). Суд також дійшов висновку про порушення заборони дискримінації в діях ПФУ, адже очевидно, що ті громадяни, які отримували пенсійні виплати та не пройшли у встановленому Законом порядку процедури реєстрації як ВПО, не зазнавали подібних обмежень.
На жаль, дискримінаційні норми такого роду і досі діють в українському законодавстві. Так, згідно з абзацом 14 пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 5 листопада 2014 р. № 637 “Про здійснення соціальних виплат внутрішньо переміщеним особам” у разі надходження до Пенсійного фонду України або до його територіальних органів інформації від Адміністрації Державної прикордонної служби, Міністерства внутрішніх справ, Служби безпеки, Національної поліції, Державної міграційної служби, Міністерства фінансів, інших органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, яка дає обґрунтовані підстави вважати, що особа повернулась до покинутого місця постійного проживання, або особою подано документи, що містять недостовірні відомості для призначення (відновлення, продовження виплати) пенсії, виплата пенсії продовжується після особистого звернення особи, проходження ідентифікації у порядку, визначеному в абзаці четвертому цього пункту, з урахуванням даних Єдиної інформаційної бази даних про внутрішньо переміщених осіб та за відсутності підстав, передбачених пунктами 2-5 частини першої статті 12 Закону України “Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб”. Якщо стосовно допомоги для проживання ВПО призупинення у випадку повернення в місця свого проживання на тимчасово окупованих територіях може вважатись логічним (особа, яка повернулася для проживання на відповідну територію, не може більше вважатись ВПО), то стосовно пенсійних виплат обґрунтованість такої норми викликає сумніви.
Так, Конституційний Суд України у рішенні від 07 жовтня 2009 року № 25-рп/2009 зауважив, що виходячи із правової, соціальної природи пенсій право громадянина на одержання призначеної йому пенсії не може пов'язуватися з такою умовою, як постійне проживання в Україні; держава відповідно до конституційних принципів зобов'язана гарантувати це право незалежно від того, де проживає особа, якій призначена пенсія, в Україні чи за її межами. В тому ж руслі розвивається практика Верховного Суду. У пункті 8 постанови від 03.05.2018 № 805/402/18 зазначалось: «Такий підхід [Конституційного Суду України] можна поширити не тільки на громадян, що виїхали на постійне місце проживання до інших держав, а й на внутрішньо переміщених осіб, які мають постійне місце проживання на непідконтрольній Уряду України території. У контексті справи, що розглядається, правовий зв'язок між державою і людиною, який передбачає взаємні права та обов'язки, підтверджується фактом набуття громадянства. Свобода пересування та вільний вибір місця проживання гарантується ст. 33 Конституції України кожному, хто на законних підставах перебуває на території України».
В цьому ж ключі обґрунтовує свою правову позицію ЄСПЛ. В рішенні у справі «Щокін проти України» (Заяви № 23759/03 та № 37943/06) від 14 жовтня 2010 року Суд постановив, що стаття 1 Першого протоколу до Конвенції вимагає, щоб будь-яке втручання публічних органів у мирне володіння майном повинно бути законним. Друге речення першого пункту передбачає, що позбавлення власності можливе тільки «на умовах, передбачених законом», а другий пункт визнає, що держави мають право здійснювати контроль за використанням майна шляхом введення «законів». Більш того, верховенство права, один із основоположних принципів демократичного суспільства, притаманний усім статтям Конвенції. Таким чином, питання, чи було дотримано справедливий баланс між загальними інтересами суспільства та вимогами захисту основоположних прав окремої особи, виникає лише тоді, коли встановлено, що оскаржуване втручання відповідало вимозі законності і не було свавільним (параграф 50).
У світлі викладеного є підстави стверджувати, що положення, передбачене абзацом 14 пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 5 листопада 2014 р. № 637 “Про здійснення соціальних виплат внутрішньо переміщеним особам” є дискримінаційним стосовно жителів тимчасово окупованих територій.
Водночас завдяки розширенню функціоналу Додатку “Дія” вдається пом’якшити негативні наслідки такого роду, адже соціальні послуги стають дедалі доступнішими. Зокрема постановою Кабінету Міністрів України № 733 від 28 червня 2022 року врегульовано питання порядку формування кваліфікованого сертифіката відкритого ключа, що дає змогу пройти верифікацію особи дистанційно з використанням Додатку “Дія” та відновити відповідні соціальні виплати.
