Меню

Аналіз проекту Закону України «Про захист права власності та інших речових прав осіб, постраждалих внаслідок збройної агресії»

April 8, 2021

1 березня 2021 року у Верховній Раді України був зареєстрований проект Закону України «Про захист права власності та інших речових прав осіб, постраждалих внаслідок збройної агресії» (далі – «законопроект»), реєстраційний номер - 5177.

Законопроект покликаний визначити правові та організаційні засади державної політики щодо захисту права власності та інших речових прав осіб, постраждалих внаслідок збройної агресії.

Відповідно до п. 2 Пояснювальної записки до нього, метою законопроекту є “захист майнових прав осіб, порушених внаслідок збройної агресії, шляхом запровадження механізмів реституції, а також відшкодування майнової шкоди, завданої особам, які постраждали внаслідок збройної агресії у відповідності до міжнародних та європейських стандартів прав людини, зокрема практики ЄСПЛ”. Нижче подаємо свій аналіз законопроекту щодо основних новацій та ризиків. 

Основні нововведення, запропоновані законопроектом: 

1. Збройна агресія. На відміну від положень Порядку надання та визначення розміру грошової допомоги постраждалим від надзвичайних ситуацій та розміру грошової компенсації постраждалим, житлові будинки (квартири) яких зруйновано внаслідок надзвичайної ситуації воєнного характеру, спричиненої збройною агресією Російської Федерації, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України № 947 від 18.12.2013 р. (в редакції Постанови Кабінету Міністрів України № 767 від 02.09.2020 р.), далі – «Порядок», законопроект інакше встановлює причину, з якої було пошкоджено або зруйновано майно постраждалих - замість «надзвичайної ситуації» такою причиною визначено «збройну агресію», що в більшій мірі відповідає фактичним обставинам та положенням Закону України «Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях» № 2268-VIII від 18.01.2018 року. 
2. Постраждалі особи. Згідно з ч. 1 ст. 1 законопроекту, постраждалими особами є «особи, яким заподіяно майнову шкоду у зв'язку з втратою, знищенням або пошкодженням майна внаслідок збройної агресії, що належить їм на праві власності або іншого речового права, зареєстрованому у порядку, встановленому законодавством». 

Таким чином, в даному визначенні йдеться не тільки про пошкоджені / зруйновані житлові будинки або квартири, як наразі передбачено Порядком, але й про інші види майна.  

Крім цього, законопроект робить наголос на захисті не лише власників певного майна, але також і осіб, які мають інші речові права на таке майно. Щодо нерухомого майна такі права можуть включати, наприклад, право господарського відання, право оперативного управління, право постійного користування та право оренди (суборенди) земельної ділянки тощо, за умови, однак, що відповідні права є зареєстрованими у встановленому законом порядку, тобто відомості про які належним чином внесено до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно. 

Водночас, з деяких положень законопроекту можна зробити висновок, що захист, який він надає власникам майна та особам, яким належать інші речові права на відповідне майно, не є однаковим. В ряді випадків формулювання положень про надання постраждалим особам компенсації говорять виключно про власників майна, оминаючи осіб, які мають інші речові права, про що більш детально йтиметься нижче.

Більше того, щодо деяких категорій постраждалих осіб законопроект прямо передбачає певні відмінності в способах захисту, що їм надається. Згідно з ч. 5 ст. 2 законопроекту, він поширюється на правовідносини, пов’язані із захистом права власності та інших речових прав, порушених внаслідок збройної агресії, що належать державі, територіальним громадам, юридичним особам, а також фізичним особам – підприємцям (щодо майна, що використовується ними для здійснення підприємницької діяльності), виключно в частині норм щодо реституції, строків позовної давності та обліку належного їм майна, яке було втрачено, знищено або пошкоджено.

В ч. 7 ст. 2 законопроекту додатково конкретизовано, що порядок відшкодування збитків, виплат компенсацій (в т.ч. у разі неможливості здійснення реституції) зазначеним особам / їх правонаступникам здійснюватиметься у порядку, встановленому законодавством України та міжнародними договорами, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України. Таким чином, з наведеного можна зробити висновок, що норми стосовно надання компенсації, передбачені законопроектом, не застосовуватимуться до вказаних вище осіб.

• Знищене та пошкоджене майно. Законопроект пропонує визначити, яке майно буде вважатись втраченим, пошкодженим або знищеним.

За ч. 1 ст. 1 законопроекту, втраченим майном вважатиметься «майно, місцезнаходження якого та/або незаконного володільця якого встановити неможливо, зокрема в результаті можливого його знищення, крадіжки, недбалого ставлення, інших дій або бездіяльності третіх осіб, які не є законними власниками такого майна внаслідок обставин, пов’язаних із збройною агресією».

Пошкодженим вважатиметься «майно, яке внаслідок обставин, пов’язаних із збройною агресією, частково втратило свої споживчі властивості та економічну цінність, що обмежує його використання за призначенням (при цьому таке майно може бути відновлене і знову набути повністю або частково втрачених корисних якостей для використання його за призначенням)». 

Знищене майно – це «майно, яке, внаслідок обставин, пов’язаних із збройною агресією, стало непридатним для використання за призначенням, повністю втратило споживчі властивості,  економічну цінність або повністю припинило існування (при цьому втрачені майном властивості не можуть бути відновлені)». 

Запровадження таких визначень можна вважати кроком вперед в порівнянні з нормами Порядку. Водночас, якщо мова йде про пошкоджені або зруйновані будинки та квартири, використання виключно таких визначень може виявитись недостатнім для визначення, чи відповідний об’єкт має вважатись зруйнованим або пошкодженим, що може потребувати більш глибоких технічних знань та складнішої експертизи. 

• Реституція. Одним з найголовніших нововведень законопроекту є запровадження механізму реституції, тобто «відновлення права власності чи іншого речового права, порушеного внаслідок збройної агресії, в обсягах, що відповідають змісту такого права до його порушення». 

Виходячи з наведеного визначення, відновленню підлягає не тільки право власності на майно, але й інші речові права (наприклад, право оренди (суборенди) земельної ділянки тощо), зареєстровані у порядку, встановленому законодавством. Водночас, за ч. 2 ст. 8 законопроекту, встановлення порядку застосування реституції передано на розсуд Кабінету Міністрів України. 

Згідно з законопроектом, реституція підлягає переважному застосуванню в порівнянні з іншими способами захисту прав постраждалих осіб. При цьому, її застосування є можливим лише за умови здійснення органами державної влади за місцем знаходження майна, своїх повноважень у порядку, передбаченому Конституцією та законодавчими актами України. Таким чином, реституція не здійснюватиметься в разі знаходження майна на тимчасово окупованих територіях. 

Законопроект також передбачає декілька шляхів, в які держава забезпечує можливість реституції майна. Одним з таких шляхів є незастосування позовної давності на вимоги осіб щодо захисту їх прав на майно, порушених внаслідок збройної агресії, з метою відновлення фактичного володіння цим майном.

Згідно зі ст. 5 законопроекту, «на вимоги про захист права власності чи іншого речового права, порушення, оспорювання чи невизнання яких є наслідком збройної агресії, позовна давність не поширюється». Відповідні зміни також пропонується внести і до ст. 268 Цивільного кодексу України.  

• Компенсація. Законопроект також передбачає такий спосіб захисту порушених прав, як компенсація. Згідно з  ч. 1 ст. 1 законопроекту, компенсація - це «відшкодування майнової шкоди, завданої особам, які постраждали внаслідок збройної агресії, у зв’язку з порушенням їх права власності у спосіб, передбачений цим Законом». 

На відміну від визначення терміну «реституція», яке прямо передбачає відновлення «права власності чи іншого речового права, порушеного внаслідок збройної агресії», відповідні положення ст. 1 законопроекту стосовно компенсації говорять виключно про відшкодування майнової шкоди у зв’язку з порушенням права власності постраждалих осіб.

Таким чином, на підставі  цього можна дійти висновку, що компенсація надається виключно власникам майна і не застосовується до осіб, які мають інші речові права на майно (наприклад, до наймачів відповідного майна).

Той самий підхід закріплено і в ч. 1 ст. 9 законопроекту, яка визначає, що «постраждалі особи, майнові права яких порушено внаслідок збройної агресії, мають право на отримання компенсації, передбаченої цим Законом, за умови можливості їх ідентифікації та підтвердження належних їм прав власності на майно», а ч. 2 ст. 9 передбачає, що компенсація за пошкоджене/знищене нерухоме майно не надається у випадку, якщо встановлено, що виявлені пошкодження були завдані до моменту реєстрації права власності на таке майно (крім випадків, прямо передбачених законопроектом). 

В той же час, інший підхід зафіксовано в ч. 9 ст. 3 законопроекту, яка передбачає, що компенсація «надається особам, чиє майно було втрачено, знищено або пошкоджено та право власності або інші речові права порушено в результаті дій країни агресора чи внаслідок дій, вжитих з метою протидії збройній агресії».

Крім цього, абз. 2 ч. 2 ст. 8 законопроекту встановлює можливість заміни реституції, що являє собою «відновлення права власності чи іншого речового права», компенсацією у деяких випадках, а саме: «У разі неможливості застосування реституції щодо нерухомого майна, які знаходяться на території населеного пункту або на частині території населеного пункту, що за комплексом безпекових факторів не може бути придатним для безпечного повернення … застосовуються заходи щодо забезпечення компенсації за принципами, передбаченими цим Законом».

При цьому, однак, законопроект не містить конкретних норм, які б пояснювали процедуру та особливості надання компенсації тим особам, які мають відповідні речові права (але не право власності) на знищене або пошкоджене майно, співвідношення розмірів компенсації, яка може надаватись таким особам та власникам майна тощо.

Таким чином, з огляду на суперечливість наведених вище підходів, низка питань щодо випадків та механізмів надання компенсації залишаються відкритими та потребують ретельного доопрацювання на друге читання.  

Способи надання компенсації.  В порівнянні з Порядком, який передбачає виплату виключно грошової компенсації постраждалим, законопроект розширює перелік можливих способів надання компенсації.

Як встановлено ст. 10 законопроекту, компенсація постраждалій особі може бути надана шляхом:

• (і) перерахування грошових коштів (грошова компенсація);

• (іі) надання нерухомого майна (передбачає передачу постраждалій особі у власність майна, яке перебуває в державній або комунальній власності, збудовано чи будується для цієї мети за рахунок визначених законопроектом джерел);

• (ііі) здійснення на користь постраждалої особи дій (шляхом внесення на її користь частини внеску, компенсації сплати відсотків тощо), пов’язаних із забезпеченням житлом, в тому числі, але не виключно, за рахунок державних чи місцевих програм щодо придбання житла, програм кредитування будівництва або придбання житла за програмами пільгового кредитування, що реалізуються банківськими установами чи іншими організаціями, фондами, які створені з метою розподілу та надання цільових грантів, наданих іншими державами, міжнародними організаціями, іншими програмами;

• (iv) надання, виключно за згодою постраждалої особи, інших активів. 

Подібне розширення способів надання компенсації є безперечною перевагою законопроекту. Водночас, наразі він не визначає порядок надання компенсації, який має бути встановлений Кабінетом Міністрів України, у зв’язку з чим на сьогодні неможливо повністю визначити всі особливості та оцінити можливі плюси і мінуси нових способів надання компенсації, введених законопроектом.  

Порядок надання компенсації. На сьогодні законопроект передбачає лише основні етапи процесу отримання компенсації постраждалими особами, що включають: (і) подання заяви на отримання компенсації; (іі) проведення обстеження знищеного або пошкодженого майна комісією з обстеження майна, знищеного або пошкодженого внаслідок збройної агресії (надалі – «комісія з обстеження»); та (ііі) прийняття рішення про надання компенсації за знищене або пошкоджене майно комісією з розгляду питань, пов’язаних з наданням компенсації постраждалим особам (надалі – «комісія з надання компенсації»). 

Такий механізм є загалом подібним до існуючої на сьогодні процедури отримання грошової компенсації, передбаченої Порядком. Проте, оскільки встановлені законопроектом норми стосовно виплати компенсації є значно ширшими за відповідні положення Порядку (зокрема, в частині майна, у зв’язку з пошкодженням або знищенням якого надається компенсація, шляхів надання компенсації тощо), надзвичайно важливим є чітке визначення порядку та умов надання компенсації. Однак, на даний момент це питання також залишається відкритим. Згідно з ч. 2 ст. 12 законопроекту, порядок та умови надання компенсації постраждалим особам, створення комісій з обстеження, а також комісій з надання компенсації встановлюватиметься Кабінетом Міністрів України.

Розмір компенсації.  Згідно зі ст. 11 законопроекту, порядок визначення розміру компенсації встановлюватиметься Кабінетом Міністрів України. Водночас, законопроект встановлює граничний розмір компенсації в залежності від видів пошкодженого або знищеного майна. Відповідно до законопроекту, розмір компенсації: 

• за знищене житло визначається за показниками опосередкованої вартості спорудження житла у регіонах України, що є чинними на дату прийняття рішення про надання компенсації, та не може становити більше ніж 135 прожиткових мінімумів для працездатних осіб за один об’єкт знищеного житла.
• за пошкоджене житло визначається з урахуванням ступеню пошкодження житла та не може становити більше ніж 85 прожиткових мінімумів для працездатних осіб за один об’єкт пошкодженого житла.
• за знищене нежитлове нерухоме майно визначається з урахуванням розміру фактичних збитків на підставі висновків будівельно-технічної та інших експертиз, та не може становити більше ніж 100 прожиткових мінімумів для працездатних осіб за один знищений об’єкт нежитлового нерухомого майна;
• за знищене нежитлове нерухоме майно визначається з урахуванням розміру фактичних збитків на підставі висновків будівельно-технічної та інших експертиз, та не може становити більше ніж 65 прожиткових мінімумів для працездатних осіб за один пошкоджений об’єкт нежитлового нерухомого майна;
• за знищені або пошкоджені побутові речі визначається з урахуванням факту знищення житла або ступеню його пошкодження та не може становити більше ніж 25 прожиткових мінімумів для працездатних осіб на один об’єкт знищеного або пошкодженого житла; 
• за знищені колісні транспортні засоби визначається за висновками автомобільно-товарознавчої експертизи та не може становити більше ніж 45 прожиткових мінімумів для працездатних осіб за один знищений колісний транспортний засіб.

Обстеження знищеного та пошкодженого майна. Важливим нововведенням в питаннях обстеження знищеного та пошкодженого майна є врегулювання порядку документування фактів такого пошкодження / руйнування у випадку неможливості доступу до населеного пункту (частини населеного пункту), на території якого знаходиться відповідний об’єкт.  

Відповідно до ч. 3 ст. 14 законопроекту, у разі неможливості проведення документування фактів пошкодження або зруйнування майна у зв’язку із неможливістю доступу до населеного пункту, або частини населеного пункту, на території якого знаходиться відповідний об’єкт, комісія з обстеження здійснює документування за наявними матеріалами. Законопроект дозволяє комісії з обстеження прийняти рішення про підтвердження факту повної руйнації нерухомого майна на підставі аеро-фото зйомки, даних супутникових карт, інформації, отриманої на її запит від керівника відповідного органу військового управління. У разі неможливості прийняття рішення за наявними матеріалами, комісія з обстеження здійснює обстеження пошкодженого майна після отримання доступу до такого майна на підставі письмового дозволу керівника відповідного органу військового управління (за відсутності загрози життю чи здоров’ю людини). 

Ще одним цікавим нововведенням, передбаченим ч. 5 ст. 14 законопроекту, є можливість проведення обстеження знищеного або пошкодженого майна до моменту отримання відповідної заяви від постраждалої особи, за ініціативою органів місцевого самоврядування (а в разі їх відсутності – військово-цивільної адміністрації відповідного населеного пункту). В такому разі постраждалу особу має бути повідомлено про дату такого обстеження не пізніше ніж за 14 робочих днів до дати обстеження. 

Повторна виплата компенсації. Важливими є положення ч. 3 ст. 9 законопроекту, які передбачають, що постраждала особа може скористатися своїм правом на отримання компенсації лише один раз, крім випадків, коли внаслідок збройної агресії майно було повторно пошкоджено та/або повністю знищене.

Аналогічні положення передбачені і ч. 4 ст. 18 законопроекту, якою встановлюється, що постраждалі, житлові будинки (квартири) яких пошкоджено чи зруйновано внаслідок надзвичайної ситуації воєнного характеру, спричиненої збройною агресією Російської Федерації, які отримали грошову допомогу або компенсацію до моменту набрання ним чинності, не мають права на повторне отримання компенсації відповідно до нього за той самий об’єкт нерухомого майна, крім випадків, коли внаслідок збройної агресії майно було повторно пошкоджено та/або повністю знищене.

В той же час, законопроект не торкається питання виплати компенсації постраждалим особам, включеним до узагальненого списку постраждалих, стосовно яких прийнято рішення про виплату компенсації згідно з Порядком, проте яким не було виплачено відповідну компенсацію на дату набрання ним чинності.

• Державний реєстр майна, знищеного, пошкодженого та втраченого внаслідок збройної агресії.  Ще одним з нововведень законопроекту є створення Державного реєстру майна, знищеного, пошкодженого та втраченого внаслідок збройної агресії (надалі – «Реєстр»). Згідно із законопроектом, Реєстр є єдиною державною інформаційно-телекомунікаційною системою, яка, зокрема, призначена для збирання, накопичення, обробки, зберігання та захисту інформації про майно, знищене, пошкоджене або втрачене внаслідок збройної агресії, обліку осіб, які мають право на компенсацію за таке майно або реституцію, а також нараховані розміри компенсації, здійснені реституції тощо. 

Дані Реєстру використовуватимуться для формування консолідованої претензії України до держави-агресора щодо реалізації її міжнародно-правової відповідальності за збройну агресію проти України.

Порядок створення, ведення, доступу до даних Реєстру та їх використання, взаємодії з іншими інформаційними системами державних органів має бути додатково визначений Кабінетом Міністрів України.

Недоліки і відкриті питання

Незважаючи на те, що реєстрація законопроекту є позитивним кроком, його текст містить певні недоліки, які потребують доопрацювання, однак можуть бути усунені шляхом врахування правок під час процедури другого читання. Серед них є наступні:

-  Необхідність додаткового узгодження положень законопроекту. На сьогодні деякі з положень законопроекту потребують доопрацювання з метою забезпечення їх узгодженості та відповідності одне одному. Наприклад, це стосується норм, що регулюють питання надання компенсації. 

- Питання відбудованого житла. Існують непоодинокі випадки, коли житло, зруйноване внаслідок бойових дій, надалі було відновлене і відбудоване за рахунок власника або інших осіб, в тому числі благодійних організацій. Наразі діючий Порядок не містить прямої заборони щодо виплати грошової компенсації особам, чиє житло було певною мірою відновлено на дату проведення його обстеження, проте і не регулює це питання в достатній мірі. Текст законопроекту на даний момент також не містить положень, які б стосувались цього питання. 

Крім цього, ряд питань щодо захисту права власності та інших речових прав осіб, постраждалих внаслідок збройної агресії були окреслені законопроектом лише в загальних рисах. Більш детально вони мають бути визначені та врегульовані Кабінетом Міністрів України. Таким чином, багато питань, що стосуються, зокрема, реституції та надання компенсації постраждалим особам, залишаються поки що поза сферою регулювання закону. 

Повну версію статті Ви можете прочитати на сайті Юридичної Газети

Читайте також:

• Анастасія Одінцова про статус постраждалої від бойових дій цивільної особи | Радіо Голос Донбасу
• Анастасія Бурау про зміни до порядку надання житла внутрішньо переміщеним особам у користування | Радіо Голос Донбасу
• Аналіз законопроєктів, що перебувають на розгляді Верховної Ради України. Коаліція ГО.
• Борюсь за кожного