Меню

Аналітична довідка про механізми ідентифікації осіб на тимчасово окупованих територіях та здійснення соціальних виплат

30 січня 2023

ВСТУП

З 2014 року і до сьогодні в Україні відсутні законодавчо врегульовані механізми виплати пенсій, соціальних допомог, пільг та компенсацій громадянам України, які проживають на тимчасово окупованих територіях (далі ‒ ТОТ) і позбавлені можливості переміщатися на підконтрольну державі територію. Оскільки здійснення таких виплат безпосередньо пов’язане з процедурою ідентифікації особи - отримувача, то відсутність належних механізмів ідентифікації для мешканців ТОТ унеможливлює виконання державою свого обов’язку із соціального забезпечення вказаної категорії громадян України.

Непідконтрольність Україні окремих її територій, тимчасово окупованих агресором, не звільняє державу від позитивного зобов’язання з виплати пенсій, соціальних допомог, пільг і компенсацій мешканцям таких територій. У разі, якщо держава неспроможна забезпечити функціонування своєї влади на частині власної території в умовах ситуації, що склалася (наприклад через сепаратистські рухи, режим військової окупації), вона не перестає нести відповідальність і здійснювати юрисдикцію; така держава повинна всіма доступними дипломатичними та правовими методами, в тому числі із залученням іноземних держав і міжнародних організацій, продовжувати гарантувати права та свободи, передбачені Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року, вживати ефективних заходів для забезпечення можливості реалізації прав своїми громадянами на ТОТ у сфері соціального захисту, зокрема на отримання соціального забезпечення, яке гарантоване статтею 46 Конституції України.

Тому, з метою належного забезпечення призначення, поновлення та здійснення соціальних виплат громадянам України, які постійно проживають на ТОТ та позбавлені можливості переміщення/повернення на підконтрольну Україні територію, є необхідним впровадження ефективного та справедливого механізму ідентифікації та верифікації вказаних осіб.

1. Поняття ідентифікації осіб

Згідно з пунктом 6 частини першої статті 3 Закону України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» № 5492-VI від 20 листопада 2020 року ідентифікація особи ‒ це встановлення особи шляхом порівняння наданих даних (параметрів), у тому числі біометричних, з наявною інформацією про особу в реєстрах, картотеках, базах даних тощо. Ідентифікація особи ‒ це процедура використання ідентифікаційних даних особи з документів, створених на матеріальних носіях, та/або електронних даних, в результаті виконання якої забезпечується однозначне встановлення фізичної, юридичної особи або представника юридичної особи (пункт 20 частини першої статті 1 Закону України «Про електронні довірчі послуги» №2155-VIII від 5 жовтня 2017 року).

Розроблені світовою спільнотою Принципи ідентифікації осіб для забезпечення сталого розвитку від 2021 року націлені на те, щоб система ідентифікації особи була інклюзивною, захищала персональні дані людей та їхні права і була орієнтована на сталий розвиток. Системи, що використовуються для ідентифікації особи, не повинні бути інструментом для дискримінації чи утиску індивідуальних чи колективних прав людини або для відмови у здійсненні цих прав.

Ідентифікація є необхідною умовою для реалізації фізичними особами їх прав і обов’язків, зокрема спрямованих на отримання послуг, які надаються як суб’єктами публічного права (такими як органи соціального захисту населення (далі – ОСЗН), Пенсійний фонд України (далі – ПФУ)), так і приватними організаціями (комерційними банками, операторами зв’язку тощо).

Відтак можливість реалізації особою свого права на соціальне забезпечення обумовлюється необхідністю ідентифікації такої особи. З урахуванням механізмів та засобів ідентифікації остання поділяється на фізичну та дистанційну.

Фізична ідентифікація здійснюється шляхом фізичного пред’явлення особою інформації про себе та/або біометричних даних (зазвичай записаних у ідентифікаційних документах), що дозволяє встановити особу, котра звертається за відповідною послугою.

Дистанційна ідентифікація відбувається за посередництва електронної автентифікації, електронної процедури, яка дає змогу підтвердити електронну ідентифікацію фізичної, юридичної особи, інформаційної або інформаційно-комунікаційної системи та/або походження та цілісність електронних даних (пункт 8 частини першої статті 11 Закону України «Про електронні довірчі послуги» №2155-VIII від 5 жовтня 2017 року)

2. Процедура ідентифікації для призначення (перерахунку) пенсії за віком

Пенсійне забезпечення є однією з найважливіших форм соціального захисту громадян.

Згідно з абзацом 1 статті 44 Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» № 1058-IV від 9 липня 2003 року призначення (перерахунок) пенсії здійснюється за зверненням особи або автоматично (без звернення особи).

Звернення для призначення (перерахунку) пенсії здійснюється шляхом подання заяви та інших документів, необхідних для призначення (перерахунку) пенсії, до територіального органу ПФУ або до уповноваженого ним органу чи уповноваженої особи застрахованою особою особисто або через законного представника недієздатної особи, особи, дієздатність якої обмежена, малолітньої або неповнолітньої особи.

Автоматичне призначення пенсії – сервіс ПФУ, який дозволяє призначити пенсію автоматично при досягненні пенсійного віку з урахуванням усіх наявних у ПФУ даних, завчасно поданих громадянами. Підставою для автоматичного призначення пенсії є подання особою через вебпортал ПФУ анкети-заяви та згоди на застосування такого механізму, засвідченого персональним кваліфікованим електронним підписом. Автоматичне призначення пенсії було запроваджено ПФУ на виконання Указу Президента України «Про невідкладні заходи з проведення реформ та зміцнення держави» від 08. листопада 2019 року № 837/2019.

При цьому заяву слід подати протягом трьох місяців з дня досягнення пенсійного віку. У такому випадку пенсію буде призначено з дня, наступного за днем досягнення пенсійного віку. Якщо звернення за пенсією буде пізніше ніж три місяці, у такому разі пенсію призначать з дати звернення за нею.

Законодавець передбачив процедуру особистого звернення або автоматичного призначення пенсії, для чого потрібно мати персональний кваліфікований електронний підпис з метою ідентифікації особи.

Проте для мешканців ТОТ проходження процедури призначення пенсії за віком як у випадку особистого звернення, так і у випадку автоматичного призначення пенсії із використанням персонального кваліфікованого електронного підпису є ускладненим. У першому випадку особі, яка досягла пенсійного віку, необхідно виїхати на підконтрольну Україні територію, що в сучасних умовах з різних об’єктивних причин (продовження бойових дій, маломобільність, фінансовий тягар подорожування тощо), особливо після припинення у 2022 році роботи контрольних пунктів в’їзду-виїзду (далі ‒ КПВВ), є неможливим. У другому випадку для автоматичного призначення пенсії необхідно мати персональний кваліфікований електронний підпис та електронні відомості про трудову діяльність застрахованої особи в реєстрі застрахованих осіб, що ускладнює та унеможливлює автоматичне призначення пенсії. До того ж, якщо мешканець ТОТ не звернеться із заявою про призначення пенсії протягом трьох місяців, то він/вона позбавляються права на отримання пенсії за віком за попередній період, коли він/вона мали право на призначення пенсії.

Водночас проблема проходження процедури призначення пенсії за віком як у випадку особистого звернення, так і у випадку автоматичного призначення пенсії може бути вирішена шляхом застосування механізму дистанційної ідентифікації особи ПФУ в режимі відеоконференцзв’язку.

3. Процедура періодичної ідентифікації для отримання пенсій

Статтею 49 Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» № 1058-IV від 9 липня 2003 року передбачено, що неотримання пенсії людиною протягом шести місяців підряд призводить до припинення її виплати за рішенням територіальних органів ПФУ або за рішенням суду. Поновити пенсію згідно з пунктом 4.1 Порядку подання та оформлення документів для призначення (перерахунку) пенсій відповідно до Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування», затвердженого Постановою правління Пенсійного фонду України від 25 листопада 2005 року № 22-1 (далі – Порядок від 25 листопада 2005 року № 22-1), можливо за умови особистого звернення до ПФУ і подачі відповідної заяви разом із документами, що посвідчують особу.

Крім того, якщо людина отримує пенсію з використанням платіжної картки й у разі, якщо протягом року за такою платіжною карткою не проводилися видаткові операції особисто одержувачем, а банком протягом року не здійснювалась фізична ідентифікація особи, уповноважений банк повідомляє про це відповідному органу ПФУ або ОСЗН. У такому разі орган ПФУ або ОСЗН забезпечує проведення ідентифікації та верифікації особи на підставі пред’явлених (в обов’язковому порядку) одержувачем особисто документів, що посвідчують особу і підтверджують її вік та відомості про місце  проживання. При цьому до фізичної ідентифікації прирівнюється авторизація в особистому електронному кабінеті на веб-порталі електронних послуг ПФУ за допомогою віддаленого кваліфікованого електронного підпису «Дія.Підпис» (пункт 17 Порядку виплати пенсій та грошової допомоги через поточні рахунки в банках, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 серпня 1999 року № 1596).

У разі невиконання одержувачем цієї умови орган ПФУ або ОСЗН припиняє перерахування пенсії та грошової допомоги на поточний рахунок у визначену одержувачем установу уповноваженого банку та проводить виплату через національного оператора поштового зв’язку за зазначеним у заяві місцем фактичного проживання одержувача в населеному пункті у межах України в установленому порядку.

Проте вищезазначені способи ідентифікації є недоступними для жителів ТОТ, що унеможливлює отримання ними пенсійних виплат.

Так, вимоги щодо необхідності особистого звернення та фізичної ідентифікації позбавляють мешканців ТОТ, які з об’єктивних причин (включаючи стан здоров’я) не виїжджають на підконтрольну Україні територію, можливості реалізувати своє право на отримання пенсії.

Дистанційна ідентифікація для отримання пенсійних виплат у особистому електронному кабінеті на веб-порталі електронних послуг ПФУ за допомогою «Дія.Підпис» також не є ефективним способом, адже здебільшого вимагає наявності ID-картки або біометричного закордонного паспорта в мобільному застосунку «Дія», яких значна кількість пенсіонерів не мають. Тут слід зазначити, що дослідження цифрової грамотності населення, яке було проведене Міністерством цифрової трансформації України в 2019 році, показало, що лише 15 % українських громадян віком 60-70 років володіють цифровими навичками на середньому рівні та вище. Повторне дослідження 2021 року продемонструвало поступове підвищення рівня цифрових навичок. Разом з тим,  33,2 % населення України у віці 60-70 років взагалі не володіє будь-якими цифровими навичками.

Отже, з огляду на те, що ідентифікація особи має бути націлена на ефективну, дієву та підзвітну реалізацію державою виплати пенсій, важливо, крім фізичної ідентифікації та дистанційної ідентифікації через електронний кабінет на веб-порталі електронних послуг ПФУ, запровадити альтернативний спосіб, який би, з одного боку, надав змогу мешканцям ТОТ реалізувати свої права на отримання пенсій, а з іншого ‒ дозволив би державі здійснити перевірку і встановити особу заявника.

У цьому контексті віддалене встановлення та верифікація особи із застосуванням відеоконференцзв’язку може слугувати ефективним інструментом подолання проблеми дистанційної ідентифікації громадян України, котрі проживають/перебувають на ТОТ, для забезпечення державою їх права на пенсійне забезпечення.

4. Процедура ідентифікації для призначення соціальних виплат

Окрім державного пенсійного забезпечення, чинне законодавство України у сфері соціального захисту населення передбачає також понад 30 видів різних соціальних допомог, пільг і компенсацій, призначення яких обумовлюється настанням для особи того чи іншого соціального ризику. При цьому, незважаючи на блокування роботи ОСЗН на ТОТ, держава і надалі несе позитивне зобов'язання перед громадянами щодо нарахування відповідних соціальних виплат та повинна забезпечувати їх призначення для отримувачів. Слід зазначити, що для мешканців непідконтрольних Україні територій особливо важливе значення мають так звані “дитячі виплати” (допомога у зв'язку з вагітністю та пологами, допомога на дітей одиноким матерям, допомога дітям з інвалідністю та ін.), допомога малозабезпеченим сім’ям, різноманітні пільги та надбавки тощо.

Особливістю порядку призначення і виплати державних соціальних допомог, пільг і компенсацій є те, що для кожного їх виду встановлена своя окрема процедура звернення громадян до ОСЗН, яка визначається спеціальним (як правило, підзаконним) нормативно-правовим актом. Проте в частині правил ідентифікації особи заявника ці процедури є здебільшого ідентичними.

Зокрема, відповідно до пункту 43 Порядку призначення і виплати державної допомоги сім’ям з дітьми, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2001 року № 1751, документи, необхідні для призначення державної допомоги сім’ям з дітьми, подаються особою, яка претендує на призначення допомоги, особисто. Так само, згідно з пунктом 5 Порядку призначення і виплати державної соціальної допомоги малозабезпеченим сім’ям, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24 лютого 2003 року № 250, для призначення державної соціальної допомоги уповноважений представник малозабезпеченої сім’ї, особа якого посвідчується паспортом громадянина України або іншим документом, що підтверджує право на постійне проживання в Україні (для іноземця та особи без громадянства), подає заяву, складену за формою, встановленою Мінсоцполітики, та інші документи. Аналогічна норма встановлена пунктом 6 Порядку призначення і виплати державної соціальної допомоги особам з інвалідністю з дитинства та дітям з інвалідністю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2021 року № 79, та міститься в низці інших подібних нормативних документів.

Справедливо буде відзначити, що нормативно-правовими актами, які визначають порядок призначення і виплати державної соціальної допомоги, пільги або компенсації, передбачено також можливість віддаленого звернення та дистанційної ідентифікації особи заявника (за допомогою Порталу Дія, через накладення кваліфікованого електронного підпису). А втім, обмеженість відповідного інструментарію, про що зазначалося вище, позбавляє осіб, які перебувають на ТОТ, можливості скористатися ним.

Таким чином, механізм верифікації особи для цілей призначення непенсійних соціальних виплат також може бути вдосконалений шляхом імплементації в нього процедури ідентифікації із застосування відеоконференцзв’язку.

5. Ідентифікація особи за процедурою оформлення документів, які посвідчують особу та підтверджують громадянство України

Так, станом на сьогодні процедура встановлення особи в режимі відеоконференцзв’язку застосовується з метою оформлення документів, що посвідчують особу та підтверджують громадянство України, за участі членів сімʼї, які позбавлені можливості бути присутніми особисто. Ця процедура була запроваджена відносно нещодавно з метою захисту прав вразливих груп громадян, які через повномасштабне російське вторгнення не мають фізичної змоги звернутися за отриманням паспортного документа.

Зокрема, 17 листопада 2022 року набрала чинності постанова Кабінету Міністрів України «Про внесення змін до деяких постанов КМУ щодо оформлення документів, що посвідчують особу та підтверджують громадянство України» від 28 жовтня 2022 року № 1220 (далі ‒ Постанова від 28 жовтня 2022 року № 1220), якою Порядок оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 26 жовтня 2015 року № 745 (далі ‒ Порядок від 26 жовтня 2015 року № 745), було доповнено окремим розділом щодо особливостей встановлення особи та видачі паспорта в період дії воєнного стану або на період карантину.

Як вбачається із змісту пункту 971 Порядку від 26 жовтня 2015 року № 745, ідентифікація у разі відсутності в особи/членів її сім’ї можливості особистої присутності в органах Державної міграційної служби України (далі ‒ ДМС) може здійснюватися у режимі відеоконференцзв’язку за наступною процедурою:

• у разі відсутності документів з фотокарткою/відцифрованим образом обличчя особи, отриманих з наявних реєстрів, проводиться процедура встановлення особи шляхом опитування свідків, які були зазначені заявником (дієздатних членів сім’ї особи, близьких осіб, які досягли 14-річного віку та мають документи, що посвідчують особу, які підлягають обов’язковому пред’явленню);

• документи, що посвідчують особу та підтверджують громадянство України, спеціальний статус особи, належність до членів сім’ї, пред’являються під час проведення відеоконференцзв’язку;

• копії таких документів надсилаються на електронну адресу уповноваженого органу ДМС;

• під час відеоконференцзв’язку працівником ДМС ведеться відеозапис процедури ідентифікації, який зберігається та долучається до анкети заявника;

• результати встановлення особи, її впізнання членом сім’ї (близькою особою) письмово фіксуються в акті встановлення особи працівником ДМС у вигляді пояснення, що підписується особою, стосовно якої проводилася процедура встановлення особи;

• за результатами ідентифікації працівник ДМС в акті встановлення особи зазначає, що встановлення особи здійснювалося з використанням відеоконференцзв’язку та в присутності особи, стосовно якої проводилася така процедура.

Отже, із 17 листопада 2022 року в Україні існує механізм ідентифікації, що дозволяє особі, яка під час відповідної адміністративної процедури не має можливості бути присутньою особисто, реалізувати свої права на доступ до документів, які посвідчують особу.

Ураховуючи те, що існуючі вимоги стосовно проходження ідентифікації та верифікації особи для цілей призначення пенсій, соціальних допомог, пільг і компенсацій унеможливлюють отримання соціальних виплат громадянами України, які постійно проживають на ТОТ та з об’єктивних причин (стан здоров’я, фінансові обмеження, безпекові чинники тощо) не можуть відвідувати підконтрольну Україні територію, вважаємо, що дієвим способом вирішення проблеми ідентифікації мешканців ТОТ для вказаних цілей могла б стати імплементація в цій сфері суспільних відносин механізму, передбаченого Постановою від 28 жовтня 2022 року № 1220.

6. Пропонована процедура ідентифікації для призначення (перерахунку) пенсій за віком, періодичної ідентифікації громадян України для отримання пенсій на ТОТ, для призначення соціальних допомог, пільг і компенсацій у режимі відеоконференцзв’язку з метою реалізації мешканцями ТОТ права на соціальне забезпечення

З метою ідентифікації особи для призначення (перерахунку) пенсії за віком, періодичної ідентифікації задля отримання пенсії, призначення соціальних допомог, пільг і компенсацій механізм встановлення особи в режимі відеоконференцзв’язку може виглядати наступним чином:

• у разі неможливості особи, яка звертається за призначенням пенсії, соціальної допомоги, пільги або компенсації (далі ‒ Заявник), особисто прибути до уповноваженого ОСЗН, що призначає такі соціальні виплати, вказана особа має право подати відповідну заяву в режимі відеоконференцзв’язку;

• з цією метою Заявник, використовуючи власні технічні засоби відеозв’язку, може звернутися до уповноваженого ОСЗН за встановленим номером телефону чи іншого засобу зв’язку, оприлюдненим на офіційному вебсайті цього органу;

• під час проведення відеоконференцзв’язку Заявник пред’являє уповноваженій посадовій особі ОСЗН документи, що посвідчують його особу, і надсилає ці документи, а також заяву та інші документи, необхідні для призначення пенсії, перерахунку пенсії, поновлення виплати раніше призначеної пенсії, переведення з одного виду пенсії на інший [призначення соціальної допомоги / призначення пільги / призначення компенсації], на встановлену адресу електронної пошти ОСЗН, оприлюднену на його офіційному вебсайті;

• уповноважена посадова особа ОСЗН перевіряє пред’явлені документи, що посвідчують особу Заявника, та за потреби проводить його опитування. Після цього уповноважена посадова особа ОСЗН реєструє подану заяву, перевіряє зміст і належне оформлення документів, необхідних для призначення соціальної виплати, та звіряє відповідність викладених у них відомостей про особу даним паспорта;

• уповноважена посадова особа ОСЗН завантажує документи, отримані від Заявника на встановлену адресу електронної пошти, накладає на них кваліфікований електронний підпис та долучає до справи Заявника;

• під час відеоконференцзв’язку уповноваженою посадовою особою ОСЗН ведеться відеозапис процедури ідентифікації, який зберігається та долучається до справи Заявника. За результатами ідентифікації уповноважена посадова особа ОСЗН також складає акт встановлення особи Заявника, в якому зазначається про те, що ідентифікація здійснювалася з використанням відеоконференцзв’язку.

ПРОПОЗИЦІЇ ТА РЕКОМЕНДАЦІЇ

З огляду на викладені вище проблеми, пов’язані з відсутністю в чинному законодавстві України про соціальне забезпечення ефективних механізмів призначення, нарахування, виплати пенсій, соціальних допомог, пільг і компенсацій особам, які постраждали внаслідок збройної агресії проти України, постійно проживають на ТОТ і не здійснюють переміщення на підконтрольну територію, для впровадження ефективного механізму віддаленого звернення та дистанційної ідентифікації таких громадян України пропонуємо:

1. Імплементувати механізм дистанційної ідентифікації особи, подібний до того, що передбачений постановою Кабінету Міністрів України «Про внесення змін до деяких постанов КМУ щодо оформлення документів, що посвідчують особу та підтверджують громадянство України» від 28 жовтня 2022 року № 1220, у чинне законодавство України для ідентифікації громадян України, що мешкають на ТОТ, з метою реалізації ними права на належне соціальне забезпечення;

2. Забезпечити можливість реєстрації та авторизації громадян України, які постійно проживають на ТОТ, на веб-порталі електронних послуг ПФУ www.portal.pfu.gov.ua і на веб-порталі електронних сервісів Міністерства соціальної політики України www.msp.gov.ua/main/Eservices.html шляхом проведення ідентифікації відповідними органами осіб у режимі відеоконференцзв’язку;

3. Доповнити підзаконні нормативно-правові акти, які регулюють порядок призначення та виплати пенсій, соціальних допомог, пільг і компенсацій, наступними положеннями:

- «До фізичної ідентифікації особи заявника прирівнюється її ідентифікація у режимі відеоконференцзв’язку. З цією метою заявник під час проведення відеоконференцзв’язку пред’являє уповноваженій посадовій особі документи, що посвідчують його особу, і надсилає ці документи, а також заяву та інші документи, необхідні для призначення пенсії, перерахунку пенсії, поновлення виплати раніше призначеної пенсії, переведення з одного виду пенсії на інший [призначення соціальної допомоги / призначення пільги / призначення компенсації], на електронну адресу органу соціального захисту. Уповноважена посадова особа перевіряє пред’явлені документи, що посвідчують особу, та за потреби проводить опитування заявника. Під час відеоконференцзв’язку уповноваженою посадовою особою ведеться відеозапис процедури ідентифікації, який зберігається та долучається до справи заявника. За результатами ідентифікації уповноважена посадова особа складає акт встановлення особи, в якому зазначає, що встановлення особи здійснювалося з використанням відеоконференцзв’язку»;

- «Уповноважена посадова особа реєструє заяву, перевіряє зміст і належне оформлення наданих документів (у тому числі надісланих заявником електронною поштою під час проведення відеоконференцзв’язку), звіряє відповідність викладених у них відомостей про особу даним паспорта»;

- «У разі отримання документів від заявника через електронну пошту уповноважена посадова особа завантажує їх, накладає на них кваліфікований електронний підпис та долучає їх до справи заявника».

Таким чином, без дієвого механізму ідентифікації, який вимагається для призначення, перерахунку, періодичного продовження пенсій, соціальних допомог, пільг і компенсацій, із застосуванням відеоконференцзв’язку виконання державою свого обов’язку у сфері соціального забезпечення громадян, а відтак і отримання таких виплат громадянами України на ТОТ є значно ускладненим.