Меню

Як буде відбудовуватись Україна? Від знання про ризики – до сталого відновлення

6 квітня 2022

В рамках проєкту «Зменшення вразливості до ризиків катастроф в Східній Україні (Фаза II)» ми представляємо вам п’ятий лонгрід із серії, в якому аналізується, що слід робити вже зараз на політичному та управлінському рівнях, щоб організувати процес відбудови держави на засадах сталого розвитку та за принципом “відбудувати краще, ніж було”. А ще - зміцнити організаційну, безпекову та економічну стійкість держави до ризиків в майбутньому та зменшити кількість збитків та смертей. 

Війна – це завжди великий стрес для країни. Це перевірка усіх державних інституцій на ефективність щодо гарантування безпеки. І хоча війна не піддається повному контролю, проте вона виявляє зони розвитку в сфері державного управління, а також є поштовхом до пошуку нових рішень політичного та практичного характеру, які матимуть на меті захист країни та людей від руйнівних наслідків війни. І більшість цих рішень буде закладатись в процесі відбудови країни. 

Що стане основою для відбудови та відновлення?

Який основний принцип має бути покладений в основу відбудови держави? Якою має бути нова інфраструктура (в тому числі критична)? Що обов’язково має бути враховано?

В цій короткій статті міститься спроба дати хоча б загальну відповідь на ці питання – більш точні та конкретні відповіді ще потребуватимуть додаткової роботи в цьому напрямку. Проте деякі загальні висновки вже можуть бути окреслені.

Погляд на нормативну базу – до яких ризиків ми були готові?

Наведемо декілька прикладів нормативних актів, які вказують на те, що Україна загрози війни мала у порядку денному, враховувала і оцінювала потенційні ризики війни для визначення об’єктів підвищеної небезпеки. Відповідно до цього порядку денного вживаються заходи щодо максимального захисту цивільного населення та економіки країни від негативних наслідків війни.

Так, Класифікаційні ознаки надзвичайних ситуацій визначають серед ознак надзвичайних ситуацій (НС) техногенного характеру наступні: 

• руйнування, пожежі та вибухи арсеналів баз та складів, на яких зберігаються засоби військового ураження, у тому числі застарілі; 
• отруєння людей хімічними або токсичними речовинами військового походження. 

До ознак НС соціального характеру віднесено:

- збройний напад, скоєний на об’єкти військового призначення.

Методика ідентифікації потенційно небезпечних об'єктів згадує під номером 30700 «аварії на арсеналах, складах боєприпасів та інших об'єктах військового призначення з викиданням уламків, реактивних та звичайних снарядів». Із ризиком пов’язані також виробництво та зберігання вибухових матеріалів, що застосовуються у виробничих процесах, а також безпосередньо засоби військового призначення, що містять вибухові матеріали, які виготовляються, знаходяться на зберіганні або утилізуються.

Методика визначення ризиків та їх прийнятних рівнів для декларування безпеки об'єктів підвищеної небезпеки серед орієнтованого переліку зовнішніх впливів, здатних призвести до виникнення небезпечних подій, вказує за номером 36 «Саботаж, війна, повстання, що може привести до руйнування, що створюють загрозу аварій чи створюють таку аварію». Під номером 37 вказується «Диверсія, терористичний акт, що може проводитись як випадково, так і за замовленням конкурентів, здирників, злочинних угрупувань тощо». Отже, як бачимо, основні ризики, з якими держава стикнулася в лютому 2022-го року, були сформульовані та перелічені в нормативних документах. 

Погляд на стратегічні документи – чи згадано в них ризики?

Приміром, у Стратегічних документах національного рівня часто можна зустріти під час опису Донецької та Луганської областей інформацію про негативні наслідки війни та відповідні ризики для економічного та іншого розвитку цих регіонів. Стратегії зменшення ризиків лих місцевого рівня, що розроблялися громадами за допомогою міжнародних партнерів, теж брали до уваги ризики військового конфлікту та його наслідки. Проте чи можливо управляти ризиками воєнних загроз? Ймовірно, відповідь на це питання лежить більше в військово-політичній площині і виходить за межі предмету даної статті.

Втім, на думку UNDRR, управління ризиками стає що раз складнішим завданням, з огляду на складність задіяних причинно наслідкових зв’язків. Війна та конфлікти є невід’ємною складовою такої оцінки та життя людства.

Таблиця складена на основі матеріалів UNDRR

Починаючи з 1946 по 2001 рік в світі відбулося близько 220 збройних конфліктів (Panić, 2008) в результаті яких загинули понад 20 млн осіб, а 67 млн. осіб стали біженцями. Згідно з даними УВКБ ООН, станом на 30 березня 2022 року більш ніж 4 млн. людей виїхало за межі України з 24 лютого 2022 року, і ця цифра зростає. 

Згідно з аналітичним звітом ООН про післявоєнне відновлення можна виділити чотири фактори ризику, що сприяють виникненню конфлікту.

1. Низький дохід на душу населення.
2. Слабке економічне зростання, 
3. Наявність соціально-економічної горизонтальної нерівності.
4. Велика кількість цінних природних ресурсів. 

Ці фактори ризику є ще більш гострими за наявності високого рівня безробіття, особливо серед молоді. Вважаємо за доцільне враховувати їх при розробці Програми відбудови країни, а також стратегічних документів всіх рівнів (місцевого, регіонального, національного), які закладатимуть шляхи післявоєнного розвитку держави.

То як трансформувати обізнаність про ризики в сталу відбудову?

Як відбудовувати країну? Що слід робити вже зараз на політичному та управлінському рівні, щоб зміцнити організаційну, безпекову та економічну стійкість держави до ризиків в майбутньому та зменшити кількість збитків та смертей?

Відповіді на ці питання вже поступово з’являються в нормативних документах. Зокрема, 20 березня 2022 року Президент повернув із підписом Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо діяльності у сфері довкілля та щодо цивільного захисту на період дії воєнного стану». Цей закон прийнято на виконання статті 64 Конституції України, статей 12-1, 20 Закону України «Про правовий режим воєнного стану», Указу Президента України від 24 лютого 2022 р. № 64 «Про введення воєнного стану в Україні». Аналіз норм цього закону свідчить про намагання якомога швидкої відбудови країни. Зокрема, змінами до Кодексу цивільного захисту України (статті 8) завдання єдиної державної системи цивільного захисту (ЄДСЦЗ) розширено з метою:

- відбудови країни після війни на здійснення цільової мобілізації для ліквідації наслідків ведення воєнних дій та надзвичайних ситуацій; 

- ліквідації наслідків воєнних дій в населених пунктах та на територіях, що зазнали впливу засобів ураження; 

- відновлення об’єктів критичної інфраструктури сфери життєзабезпечення населення; 

- визначення населених пунктів та районів, що потребують проведення гуманітарного розмінування, маркування небезпечних ділянок, проведення очищення (розмінування) територій; 

- залучення до ліквідації наслідків ведення воєнних дій та надзвичайних ситуацій міжнародної допомоги.

Слід відмітити, що такі дії дозволять привести територію країни у стан, придатний для подальшого проживання на ній та ведення господарської діяльності, проте не зможуть гарантувати впровадження четвертого пріоритету Сендайської Рамкової Програми зниження ризиків лих (СРП) - «відбудувати краще, ніж було», оскільки ці питання виходять за межі питань цивільного захисту та компетенції ДСНС. Варто відмітити, що з грудня 2022 року в Україні діє Програма з відновлення України (фінансова угода між Україною та Європейським інвестиційним банком), проте ця програма не поширюється на дії, необхідні для відновлення України після війни {1}.

Крім того, наразі вже є зміни й в 16 березня 2022 року постановою КМУ було внесено зміни в інституційну складову. Так, у структуру Секретаріату Кабінету Міністрів України «Урядового уповноваженого з питань інвестицій» замінено на «Урядовий уповноважений з питань інвестицій, залучення фінансової допомоги в умовах воєнного стану, формування фонду відновлення та трансформації економіки, фонду підтримки малого та середнього бізнесу, фонду відновлення майна та зруйнованої інфраструктури, фонду обслуговування та погашення державного боргу, фонду підтримки армії, гуманітарного фонду». Новоствореному Уповноваженому спільно із Директоратом координації державних політик та стратегічного планування доцільно доручити створення державної програми із відбудови України «Україна 2050». Для створення дієвої та реалістичної Програми необхідна чітка координація та співпраця усіх членів та структурних одиниць Уряду України. Необхідність такої програми зумовлюється створенням фондів відновлення України (що цілком підтримуємо): 

• Фонд відновлення майна та зруйнованої інфраструктури/Destroyed Property and Infrastructure Restoration Fund; 
• Фонд відновлення та трансформації економіки/Economic Recovery and Transformation Fund; 
• Фонд обслуговування та погашення державного боргу/Debt Management and Redemption Fund, 
• Фонд підтримки армії/Armed Forces of Ukraine Support Fund; 
• Гуманітарний фонд/Humanitarian Fund; 
• Фонд підтримки малого та середнього бізнесу/Small and Medium Business Support Fund. 

Проте вважаємо, що в цьому контексті ще є зона розвитку, ще є простір для більшого. Вже зараз варто думати про Програму відбудови України після війни, причому із врахуванням усіх попередніх планів щодо впровадження в Україні принципів сталого розвитку, а також враховуючи уроки цієї війни. Зокрема, потрібно думати про порядок використання коштів з цих фондів, джерел їхнього наповнення тощо.

Ключовим у цій стратегії повинне бути визначення критеріїв поняття «краще ніж було». Адже досвід війни показує велику кількість логістичних питань – транспортна система потребує докорінного покращення. Збільшення кількості маршрутів, доріг, у тому числі залізничних, деколи підземних. Великі міста, які стали пастками для великої кількості людей, можливо відновлювати частково. Поставити акцент на відновленні та розширенні невеликих сіл та містечок. Особливе питання - це подальший економічний розвиток. Наразі в медіа-просторі обговорюється ідея «Плану Маршала» для України – проте на додачу до нього Україні потрібні нові погляди на реформи, відбудову та сталий розвиток. Фінансова допомога сприятиме швидкому розвитку лише за наявності розробленої Програми відбудови та чіткого плану дій. Наразі такої Програми та плану Україна не має, проте саме зараз потреба в його розробці актуалізувалася найгостріше.

Як ми писали раніше, урахування питань цивільного захисту, техногенної безпеки, екологічної безпеки як складових національної безпеки можливо за умови суворого дотримання усіма учасниками стандартів з всіх видів безпеки. Більше того – саме системи цивільної, техногенної, екологічної безпеки сприяють постійному пошуку кращих рішень досягнення поставлених цілей, а одним із інструментів гарантування безпеки є контроль (в тому числі екологічний контроль).

Нагадаємо, що у зв'язку із введенням в Україні воєнного стану тимчасово, на період дії правового режиму воєнного стану, можуть обмежуватися конституційні права і свободи людини і громадянина, передбачені статтями 30 – 34, 38, 39, 41 – 44, 53 Конституції України, а також вводитися тимчасові обмеження прав і законних інтересів юридичних осіб в межах та обсязі, що необхідні для забезпечення можливості запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану, які передбачені частиною першою статті 8 Закону України "Про правовий режим воєнного стану". Як бачимо, ст. 66, 50, 16 Конституції України змін не зазнали. Відповідно, забезпечення права на безпечне для життя та довкілля не втратило своєї актуальності, а навпаки, має стати наріжним камінням, так само, як і обов’язок щодо не заподіяння шкоди довкіллю. 

Тому така ініціатива, як припинення проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду на період воєнного стану, введеного Указом Президента України від 24 лютого 2022 р. № 64 “Про введення воєнного стану в Україні” може бути прийнятною лише як тимчасовий захід, що є необхідним в умовах надзвичайної ситуації. Адже саме результати планового контролю є інструментом виявлення болючих точок та пошуком кращих рішень. Крім того, саме контрольні дії уповноважених органів влади зможуть належним чином створити докази для фіксування порушень воєнних злочинів, фіксування втрат та заподіяної шкоди. В свою чергу, інформація та дані зібрані під час заходів контролю, буде братись до уваги при плануванні діяльності з відбудови.

На жаль, ми не маємо досвіду планування відбудови країни. Але не викликає сумніву той факт, що держава повинна очолити цей процес, забезпечивши належну координацію. І тут вже є перші кроки. Зокрема, Постановою Кабінету Міністрів України від 20 березня 2022 р. № 326 затверджено Порядок визначення шкоди та збитків, завданих Україні внаслідок збройної агресії Російської Федерації. Аналіз змісту цієї постанови підтверджує, що без розуміння та усвідомлення масштабів відновлення та потреб у відновленні – порахувати збитки буде важко, а відповідно, виникнуть й складнощі в плануванні відбудови, в визначенні підходу до цього процесу та його принципів.

Який основний принцип має бути покладений в основу відбудови держави? Ми пропонуємо взяти за основу принцип, що закладений в Сендайській Рамковій Програмі зниження ризиків лих - «відбудувати краще, ніж було». Саме такий принцип найбільш повно відображає ідею сталого розвитку та ризик-орієнтованого підходу в процесі відбудови. Він має слугувати головним ціннісним та методологічним орієнтиром при розробці Програми відбудови України та відповідного плану дій. Розробку цих документів доцільно починати вже зараз на рівні Кабінету Міністрів України із широким залученням усіх зацікавлених сторін. Відмітимо, що обов’язковим етапом створення таких документів має бути проведення їх стратегічної екологічної оцінки.

Отже, загальний алгоритм дій, що пропонується:

1. Створення національної системи фіксації та документування фактів руйнувань (передусім – об’єктів критичної інфраструктури), переміщень бізнесу та людей тощо. Таку фіксацію доцільно забезпечити шляхом створення а) організаційно-правового компоненту такої системи – підсилення ролі контролюючих органів, надання їм гарантій безпеки, коригування форм перевірок та способів фіксації порушень, та б) інформаційно-технічного компоненту – створення онлайн бази даних, яка мала б бути під адмініструванням ДСНС, але до якої мали б доступ інші органи державної влади (передусім, Міністерство розвитку громад і територій та Міндовкілля) та міжнародні партнери;
2. Прийняття та нормативна фіксація принципу відбудови «відбудувати краще, ніж було» як ключового принципу відбудови;
3. Проведення оцінки заподіяної шкоди та прийняття рішень про доцільність відбудови об’єктів;
4. Визначення джерел фінансових та матеріальних ресурсів для відбудови за принципом «краще, ніж було».
5. Узгодження та уніфікація вимог цивільної, техногенної та екологічної безпеки для врахування принципів сталого розвитку під час прийняття рішень.
6. Розроблення на науковій основі державних програм щодо застосування найкращих доступних технологій з огляду на доступні місцеві ресурси (має бути залучена НАНУ спільно із українськими науковцями).

Наостаннє, доцільно відмітити, що процес відбудови доречно реалізувати із широким обговоренням та залученням міжнародної спільноти та громадськості.

Це дослідження стало можливим при остаточній підтримці Європейського Союзу через його Департамент цивільного захисту і операцій з гуманітарної допомоги.

 У цьому документі висвітлюється діяльність з надання гуманітарної допомоги, що здійснюється за фінансової підтримки Європейського союзу. Думки, висловлені в цьому документі, жодним чином не повинні розглядатися як офіційна позиція Європейського Союзу, і Європейська комісія не несе відповідальності за будь-яке використання інформації, що  міститься в ньому).

{1} Проект спрямований на підтримку багатогалузевих інвестиційних субпроектів у сфері комунальної та соціальної інфраструктури, метою яких є подолання наслідків конфлікту на Сході України, який спустошив частини цього регіону в період з березня до початку вересня 2014 року і продовжується до цих пір.

#RiskReduction #Resilience #PreparePreventProtect #3PConsortium #ACTED #ECHO EU Civil Protection & Humanitarian Aid - ECHO