Головна / Новини та матеріали / Дайджести та статті експертів

Пропозиції щодо внесення змін до Кодексу адміністративного судочинства України

8 вересня 2021

Обґрунтування та рекомендації щодо визначення форми адміністративного судочинства для розгляду справ у спорах щодо вирішення питання про визнання біженцем або особою, що потребує додаткового захисту[1] та пропозиції щодо внесення змін до КАС України

Постановка проблеми

В 2020 році в судах першої інстанції одночасно перебувало 949 справ, що стосувалися вирішення питання про визнання особи біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту[2]. Ця категорія справ склала трохи менше 3% усіх адміністративних справ, що розглядалися судами першої інстанції за цей період. Незважаючи на невеликий обсяг, ці справи мають суттєве значення для міграційної політики України в цілому та ілюструють виконання нашою країною міжнародних зобов’язань, зокрема, за Конвенцією про статус біженців 1951 року.

На момент 2021 року склалася неоднозначна судова практика щодо цих категорій справ. Більша частина суддів перших інстанцій вважають ці справи справами незначної складності або іншими справами, які можуть бути розглянуті за правилами спрощеного провадження. В результаті ці справи розглядаються без виклику сторін виключно на підставі матеріалів справи, шукач захисту обмежуються в праві особисто подати свій основний доказ – свої показання, а Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду відмовляє у відкритті касаційного провадження за скаргами у таких справах, посилаючись на те, що вони були розглянуті за правилами спрощеного позовного провадження, а тому касаційному оскарженню не підлягають[3].

Проблема розглядалася на міжнародних конференціях[4] та була приводом для дискусії в суддівських колах[5]. БФ «Право на Захист» вважає, що окреслена ситуація не відповідає процедурам і критеріям визначення статусу біженців, що сформульовані УВКБ ООН, відповідно до його наглядових повноважень, на підставі Конвенції про статус біженців 1951 року та Протоколу до неї 1967 року, а тому підтримує ідею її вирішення шляхом внесення змін до КАС України.

Обґрунтування

Відповідно до статті 12 КАС України, у спрощеному позовному провадженні розглядаються справи незначної складності та інші справи, для яких пріоритетним є швидке вирішення справи.

1. Справи у спорах щодо вирішення питання про визнання біженцем або особою, що потребує додаткового захисту, не є справами незначної складності

1.1. Характер спірних правовідносин, предмет доказування та склад учасників у справах цієї категорії вимагають проведення судового засідання для повного та всебічного встановлення їх обставин.

Відповідно до пункту 20 частини 1 статті 4 КАС України, адміністративна справа незначної складності (малозначна справа) - адміністративна справа, у якій характер спірних правовідносин, предмет доказування та склад учасників тощо не вимагають проведення підготовчого провадження та (або) судового засідання для повного та всебічного встановлення її обставин.

· Справи у спорах щодо вирішення питання про визнання біженцем або особою, що потребує додаткового захисту, за характером спірних правовідносин вимагають судового засідання для повного та всебічного встановлення їх обставин.

Вказані справи вирішують спір публічно-правового характеру, який виникає між органом державної влади і іноземцем, який внаслідок обґрунтованих побоювань стати жертвою переслідувань за ознаками раси, віросповідання, національності, громадянства (підданства), належності до певної соціальної групи або політичних переконань не може користуватися захистом країни своєї громадянської належності або не бажає користуватися цим захистом внаслідок таких побоювань, або, особою без громадянства, яка перебуваючи за межами країни свого попереднього постійного проживання, не може чи не бажає повернутися до неї внаслідок зазначених побоювань. Спір виникає щодо рішення органу державної влади – Державної міграційної служби - за результатами подання та розгляду заяви про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.

· Предмет доказування у справах цієї категорії вимагає судового засідання для повного та всебічного встановлення обставин щодо:

- громадянства особи, яка звернулася за захистом, її перебування за межами своєї країни, причин її залишення;

- обґрунтованості побоювань переслідування особи, яка звернулася за захистом, за конвенційними підставами (через расу, віросповідання, національність, громадянство, належність до соціальної групи, політичні переконання);

- небажання/неможливості особи, яка звернулася за захистом, користуватися захистом країни походження;

- добросовісного виконання ДМС покладених на неї обов’язків щодо розгляду заяви про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.

Одним з основних, а у більшості випадків, саме основним доказом у справах цієї категорії є показання особи, яка звернулася за захистом. Іноді важливі для предмета доказування обставини можуть повідомити також свідки з боку особи, яка звернулася за захистом. На відміну від інших категорій справ, у цих справах ця особа обмежена у наданні письмових доказів на підтвердження фактів переслідування за конвенційними ознаками. Про це, у тому числі, зазначено у Керівництві по процедурам і критеріям визначення статусу біженців (відповідно до Конвенції 1951 року і протоколу 1967 року, які стосуються статусу біженців), що видано відповідно до наглядових повноважень УВКБ ООН, передбачених п. 8 Статуту УВКБ ООН 1950 року у поєднанні зі статтями 35, 36 Конвенції 1951 року і статтею ІІ Протоколу 1967 року[6].

· Склад учасників у справах цієї категорії вимагає проведення підготовчого провадження та (або) судового засідання для повного та всебічного встановлення обставин.

Однією зі сторін цієї справи є іноземець або особа без громадянства, який у встановленому порядку звернувся із заявою про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту. Актуальна нормативно-правова база, у тому числі, низка міжнародних договорів, закріплює особливу вразливість такої категорії іноземців та осіб без громадянства, зокрема, через вимушеність їхнього переміщення, ускладненість доступу до документів, що підтверджують їхню особу, низький рівень освіти, відсутність достатніх коштів задля забезпечення гідного рівня життя, досвід пережитих фізичних та психологічних страждань, не володіння мовою країни, до якої вони звертаються за захистом.

1.2. Справи у спорах щодо вирішення питання про визнання біженцем або особою, що потребує додаткового захисту, є суттєво відмінними від справ щодо перебування іноземців або осіб без громадянства на території України.

Відповідно до пункту 11 частини 6 статті 12 КАС України для цілей цього Кодексу справами незначної складності є справи щодо перебування іноземців або осіб без громадянства на території України.

Правовий статус іноземців та осіб без громадянства, які перебувають в Україні, а також порядок їх в'їзду в Україну та виїзду з України визначає Закон України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства».

Справами щодо перебування іноземців або осіб без громадянства на території України, відповідно до вимог Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства», а також відповідно до судової практики, є справи щодо:

· відмови у наданні дозволу на імміграцію[7];

· скасування дозволу на імміграцію[8];

· продовження строку тримання в пункті тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства[9];

· скасування рішення про примусове повернення до країни походження[10];

· відмови в обміні посвідки на постійне проживання[11];

· оформлення набуття громадянства України[12];

· перевірки законності отримання дозволу на імміграцію в Україну[13];

· примусового видворення іноземця[14];

· затримання іноземця[15]).

Натомість суттєва частина положень Закону України «Про іноземців та осіб без громадянства», зокрема, щодо скорочення строку тимчасового перебування на території України, примусового повернення, примусового видворення, видачі, передачі іноземця та особи без громадянства, не застосовується до осіб, на яких поширюється дія Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту».

Спеціальним законом, який визначає правовий статус біженців та осіб, які потребують додаткового захисту і яким надано тимчасовий захист в Україні, а також порядок регулювання суспільних відносин у сфері визнання особи біженцем, особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту, втрати та позбавлення цього статусу, є Закон України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту».

Особи, які оскаржують до суду рішення ДМС за результатами подання та розгляду заяви про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, відповідно статей 8, 10 Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового захисту», продовжують перебувати на території України у порядку та на підставах, передбачених саме спеціальним законом.

Унікальними особливостями категорії справ у спорах щодо вирішення питання про визнання біженцем або особою, що потребує додаткового захисту, також є:

- вступ іноземця або особи без громадянства у процес завжди в якості позивача (на відміну від вступу у статусі відповідача у справах щодо перебування іноземців та осіб без громадянства);

- наслідки винесення судового рішення для долі іноземця чи особи без громадянства: зобов’язання ДМС повторно розглянути заяву про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту або залишення рішення ДМС в силі (на відміну від наслідків у справах щодо перебування іноземців на території України – видворення, примусове повернення, затримання тощо);

- відсутність терміновості процедури розгляду справи (на відміну від спеціальної термінової десятиденної процедури у деяких категоріях справ щодо перебування іноземців та осіб без громадянства на території України);

- підсудність справ окружним адміністративним судам (на відміну від підсудності загальним судам як адміністративним деяких категорій справ про перебування іноземців та осіб без громадянства на території України).

Крім цього, на особливості справ у спорах щодо вирішення питання про визнання біженцем або особою, що потребує додаткового захисту, порівняно зі справами щодо перебування іноземців або осіб без громадянства на території України звертав увагу Пленум Вищого адміністративного суду України у постанові від 25 червня 2009 року № 1 «Про судову практику розгляду спорів щодо статусу біженця та особи, яка потребує додаткового або тимчасового захисту, примусового повернення і примусового видворення іноземця чи особи без громадянства з України та спорів, пов'язаних із перебуванням іноземця та особи без громадянства в Україні», а Верховним судом у 2021 році зроблено окремий огляд практики у спорах щодо вирішення питання про визнання біженцем або особою, що потребує додаткового захисту[16].

2. Справи у спорах щодо вирішення питання про визнання біженцем або особою, що потребує додаткового захисту, не є справами для яких пріоритетним є швидке вирішення справи.

Пріоритетом справ у спорах щодо вирішення питання про визнання біженцем або особою, що потребує додаткового захисту, є дотримання Україною вимог Конвенції про статус біженців 1951 року: надання міжнародного захисту тим іноземцям і особам без громадянства, які відповідають вимогам, зазначеним у Конвенції.

Шлях вирішення

Таким чином, справи у спорах щодо вирішення питання про визнання біженцем або особою, що потребує додаткового захисту, не можуть бути віднесені до справ незначної складності або до справ, для яких пріоритетом є швидке вирішення. Вказане свідчить про неможливість розгляду такої категорії справ у спрощеному позовному провадженні. Справи у спорах щодо вирішення питання про визнання біженцем або особою, що потребує додаткового захисту, мають розглядатися виключно у загальному позовному провадженні.

На підставі викладеного, рекомендуємо частину четверту статті 12 КАС України доповнити пунктом 7 такого змісту:

7) щодо оскарження рішень:

- про відмову в прийнятті заяви про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту;

- про відмову в оформленні документів для вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту;

- щодо визнання іноземця або особи без громадянства біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту;

- про втрату чи позбавлення статусу біженця або додаткового захисту;

- про скасування рішення про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.

[1] Під справами у спорах щодо вирішення питання про визнання біженцем або особою, що потребує додаткового захисту, мається на увазі справи щодо оскарження рішень:

- про відмову в прийнятті заяви про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту;

- щодо визнання іноземця або особи без громадянства біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту;

- про втрату чи позбавлення статусу біженця або додаткового захисту;

- про скасування рішення про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.

[2] https://court.gov.ua/inshe/sudova_statystyka/rik_2020

[3] Дивись, наприклад, рішення у справі https://opendatabot.ua/court/87045411-ebd9ad1f9f03561b9745405f60632289

[4] http://ajee-journal.com/upload/files/Conference_Book_Small_Claims_Ukraine2018.pdf

[5] https://6aas.gov.ua/ua/media-kaas/news/3257-osnovnoyu-metoyu-j-zavdannyam-nadannya-statusu-bizhentsya-e-gumanitarna-dopomoga-tobto-nematerialne-blago-u-lvovi-vidbuvsya-seminar-z-rozglyadu-sprav-shchodo-statusu-bizhentsya-j-dodatkovogo-zakhistu.html

[6] https://www.refworld.org/cgi-bin/texis/vtx/rwmain/opendocpdf.pdf?reldoc=y&docid=53844fb44

[7] Дивись, наприклад, рішення у справі https://opendatabot.ua/court/96544205-bb802584a275e65d22c19ab8c05f2078

[8]Дивись, наприклад, рішення у справі https://opendatabot.ua/court/96592101-12817ab71edf3198e961fedf7d48934a

[9] Дивись, наприклад, рішення у справі https://opendatabot.ua/court/96731656-9fdcc47331b6d3d8e5b3fc36e2dae1c8

[10] Дивись, наприклад, рішення у справі https://opendatabot.ua/court/96866512-5e593ff1fd008811b711849fd66c7352

[11] Дивись, наприклад, рішення у справі https://opendatabot.ua/court/96866534-301376be1d98eb01cd631ec4529828f1

[12] Дивись, наприклад, рішення у справі https://opendatabot.ua/court/96977505-05a8f760410d5351de4e48d32467adcb );

[13]Дивись, наприклад, рішення у справі https://opendatabot.ua/court/97075226-fe2e08187e76510e0e7a8fe0ffb294ae

[14] Дивись, наприклад, рішення у справі - https://opendatabot.ua/court/97357054-f92a3390473ab2a811bd0cd40e8241dd

[15] Дивись, наприклад, рішення у справі https://opendatabot.ua/court/97431318-87a0b94d38e89f964f7b466e6806bb01 432

[16] https://supreme.court.gov.ua/userfiles/media/new_folder_for_uploads/supreme/Oglyad_bigenci_2018_2021.pdf

ЧИТАЙТЕ ТАКОЖ:

Результати пошуку (25)

Меню

Ми у соцмережах

Пропозиції щодо внесення змін до Кодексу адміністративного судочинства України

Постановка проблеми

Обґрунтування

Шлях вирішення