Меню

Проблема безгромадянства в Україні: причини виникнення та масштаби

14 травня 2021

Щонайменше 10 млн осіб у світі не мають громадянства, за інформацією Агентства ООН у справах біженців (УВКБ ООН)^[1]. За його ж оцінками, в Україні проживає приблизно 40000 осіб без громадянства та осіб під загрозою безгромадянства. Водночас, точні дані щодо кількості таких людей не збирає жодне відомство нашої країни. Хто вони й чому взагалі виникає проблема безгромадянства? Спробуємо розібратися. Та спершу розглянемо терміни, що допоможуть нам у цьому.

СЛОВНИК

Особа без громадянства (ОБГ, апатрид) — особа, яку жодна країна світу не визнає громадянином^[2].

Особа під загрозою безгромадянства — особи, у яких виникають складнощі із підтвердженням факту належності до громадянства України або іншої держави^[3].

Особа з невизначеним громадянством — людина без документів, належність якої до громадянства якоїсь держави або держав невідома.

Недокументована особа — людина, яка через певні життєві обставини не має документа, що посвідчує особу.

Документ, який посвідчує особу — паспорт громадянина України; паспорт громадянина України для виїзду за кордон; дипломатичний паспорт України; службовий паспорт України; посвідчення особи моряка; посвідчення члена екіпажу; посвідчення особи на повернення в Україну; тимчасове посвідчення громадянина України; посвідчення водія; посвідчення особи без громадянства для виїзду за кордон; посвідка на постійне проживання; посвідка на тимчасове проживання; картка мігранта; посвідчення біженця; проїзний документ біженця; посвідчення особи, яка потребує додаткового захисту^[4].

Документ, який підтверджує громадянство України — паспорт громадянина України; паспорт громадянина України для виїзду за кордон; дипломатичний паспорт України; службовий паспорт України; посвідчення особи моряка; посвідчення члена екіпажу; посвідчення особи на повернення в Україну; тимчасове посвідчення громадянина України^[5].

Натуралізація — надання іноземцю або ОБГ громадянства України^[6].

Довідка про звернення за визнанням особою без громадянства — документ, що видається особі в день подання заяви про визнання особою без громадянства на весь час її розгляду. Довідка підтверджує наявність законних підстав для тимчасового перебування на території України й не є документом, який посвідчує особу заявника^[7].

Процедура визнання особою без громадянства — процедура надання людині, яку жодна держава не визнає своїм громадянином, офіційного статусу особи без громадянства. Такий статус дає змогу документувати людину (надати документ, який посвідчує особу) та забезпечити її права в межах правового статусу ОБГ держави.

Порушення правил перебування на території України — правопорушення, визначені статтею 203 Кодексу України про адміністративні правопорушення. Наприклад, проживання без документів на право проживання в Україні; за недійсними документами або документами, термін дії яких сплив, або працевлаштування без відповідного дозволу на це (якщо він потрібен) тощо.

ПРОБЛЕМА БЕЗГРОМАДЯНСТВА В УКРАЇНІ: ПРИЧИНИ ВИНИКНЕННЯ ТА МАСШТАБИ

Як ми писали вище, УВКБ ООН нараховує майже 40 000 ОБГ та осіб під загрозою безгромадянства в Україні. Водночас, на обліку Державної міграційної служби (ДМС) перебуває лише приблизно 5 000 осіб без громадянства. Однак у цьому переліку лише люди, які мають посвідку на проживання — вони визнані особами без громадянства та документовані іншими державами. Такі ж є і в Україні, однак за браком законодавчого механізму вони досі не мали шансів отримати офіційний статус.

Йдеться про людей, які не мають підстав для отримання громадянства України, а країни походження не визнають їх своїми громадянами (зокрема, і країни громадянської належності їхніх батьків). Вони живуть на території України роками, позбавлені можливості отримати документ, що посвідчує особу та дає змогу законно перебувати в країні. Люди залишаються невидимими для держави й не можуть реалізувати свої права на освіту й медичну допомогу, оформити спадщину, відкрити рахунок у банку, зареєструвати шлюб, вільно перетинати кордони тощо.

Серед причин, які призвели до втрати громадянства: розпад СРСР, втрата документів, міграція, втрата батьків, обмежена інформація про них, незнання порядку відновлення документів, інші особисті обставини. Більше половини осіб, які отримують юридичну допомогу БФ «Право на захист» із питань оформлення/підтвердження громадянства, народилися на території України або Української СРСР. Абсолютна більшість усіх, хто звернувся до БФ «Право на захист» (98,5 %), — народилися у країнах колишнього СРСР. Отже, безгромадянство в Україні насамперед пов’язане з наслідками розпаду СРСР та необхідністю оформлення громадянства країн-правонаступників СРСР.

Зазвичай недокументовані особи, які звертаються до БФ «Право на захист» щодо оформлення громадянства, є соціально незахищеними, це самотні люди похилого віку; роми; особи, звільнені з місць несвободи; внутрішньо переміщені особи. Здебільшого вони не мають відповідної освіти та коштів на юридичну допомогу, а тому не можуть розв’язати проблему свого офіційного статусу без безоплатної правової допомоги.

У складному становищі перебувають і представники ромської етнічної меншини, належність до громадянства яких складно підтвердити через брак документів про особу в їхніх батьків та неможливість довести зв’язок із ними.

ВПЛИВ ВОЄННОГО КОНФЛІКТУ

Збройний конфлікт на сході України й утворення в Донецькій та Луганській областях самопроголошених «народних республік» у 2014 році спричинили низку проблем із документуванням людей, що проживають на цих територіях або до 2014 року отримували там документи, що посвідчують особу.

У визначених законодавством населених пунктах Донецької та Луганської областей територіальні підрозділи ДМС припинили діяльність. Відтак, для того, щоби звернутися до територіального підрозділу ДМС на підконтрольній Уряду території для оформлення паспорта особи, що проживають на непідконтрольній Уряду території (НПУТ), мають долати великі відстані та перетинати контрольні пункти в’їзду-виїзду (КПВВ). У свою чергу, процес перетину КПВВ може бути складним та фізично виснажливим, супроводжуватись декілька годинними чергами просто неба за різних погодних умов.

До 2017 року, коли почав функціонувати Єдиний державний демографічний реєстр, ДМС не мала єдиної електронної бази даних виданих паспортів. Відтак зараз немає інформації про паспорти громадянина України, видані до 2014 року на НПУТ. Водночас закон вимагає ідентифікувати кожну особу, яка оформлює паспорт.

Порядок оформлення документів для осіб із НПУТ є дискримінаційним у порівнянні з іншим населенням країни через складну та тривалу процедуру встановлення особи. Це часто перешкоджає оформленню паспорта громадянина України, залишаючи особу в невизначеному правовому статусі. Наприклад, для того, щоби просто вклеїти фото в паспорт при досягненні 25- та 45-річного віку людина зазвичай має проходити процедуру встановлення особи в територіальному підрозділі ДМС. Те ж саме стосується обміну паспорту в разі втрати або пошкодження паспорта, виданого до 2014 року на НПУТ.

За оцінками УВКБ ООН, майже 65,000 дітей, народжених на НПУТ, ще не отримали свідоцтва про народження в Україні. Через конфлікт на сході України та ізоляцію, спричинену пандемією COVID-19, вони можуть мати проблеми з отриманням паспорту, коли їм виповниться 14 років.

Свідоцтва про народження, які видаються органами на НПУТ з другої половини 2014 року, не вважаються дійсними. У 2018 році прийнято закон, згідно з яким документи, що підтверджують факт народження дитини на НПУТ, беруться до уваги при реєстрації народження на підконтрольній Уряду території.

Однак адміністративна процедура реєстрації народження щодо дитини, яка народилася на тимчасово окупованих територіях (ТОТ), досі не запроваджена. Порядок реєстрації такої дитини досить складний і вимагає: отримання письмової відмови відділу ДРАЦС на підконтрольній уряду України території; звернення до суду з заявою про встановлення факту народження дитини; повторного звернення до відділу ДРАЦС уже з рішенням суду для отримання свідоцтва про народження державного зразка.

З огляду на складність цієї процедури, треба її спростити, зокрема, запровадивши адміністративну процедуру реєстрації фактів народження дітей (подання документів до відділу ДРАЦС)^[8].

ЗАКОНОДАВСТВО, ЯКЕ ВИЗНАЧАЄ СТАТУС ОСІБ БЕЗ ГРОМАДЯНСТВА

Конституція України визначає, що права і свободи людини та їхні гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження й забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави. Також чинні міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.

У 2013 році Україна приєдналася до Конвенції ООН 1954 року про статус осіб без громадянства, Конвенції ООН 1961 року про скорочення безгромадянства та прийняла закон «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства», у якому закріпила міжнародне визначення ОБГ. Документи зобов’язують держав-підписантів забезпечувати визначені громадянські, економічні, майнові, соціальні та інші права осіб без громадянства на своїй територій, а також вимагають дотримуватися певних вимог для зменшення їхної кількості на своїй території.

16 червня 2020 року Парламент України прийняв Закон «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо визнання особою без громадянства», який у липні того ж року набув чинності. Закон приводить визначення ОБГ у відповідність до Конвенції про статус осіб без громадянства 1954 року. А саме: «Особа без громадянства — особа, яка не розглядається як громадянин будь-якою державою в силу дії її закону» (замість «відповідно до свого законодавства»). Таке уточнення визначення ОБГ запобігатиме виключенню з цієї категорії осіб, держава походження яких за законом має їх вважати своїми громадянами, проте на практиці відмовляє в громадянстві.

Окрім того, цей Закон визначає процедуру визнання людини особою без громадянства, яка надасть можливість тисячам ОБГ, які проживають в Україні багато років або все життя, нарешті отримати документ, який посвідчує особу, та стати повноцінними членами суспільства й реалізувати свої права і свободи, гарантовані всім без виключення Конституцією України.

Порядок розгляду заяв про визнання ОБГ визначено постановою Кабінету Міністрів України № 317 від 24.03.2021 року «Деякі питання визнання особою без громадянства».

ПОРЯДОК ВИЗНАННЯ ОСОБОЮ БЕЗ ГРОМАДЯНСТВА В УКРАЇНІ

Постанова Кабінету Міністрів України № 317, яка затверджує «Порядок розгляду заяв про визнання особою без громадянства» (далі — Порядок), набула чинності 16 квітня 2021 року. Відтепер люди, недокументовані через відсутність громадянства, мають можливість звернутися до територіальних підрозділів та територіальних органів ДМС із заявою про визнання особою без громадянства.

Закон захищає вразливу недокументовану людину від вимог, які виконати неможливо:

1. звернутися про визнання ОБГ може особа, незалежно від наявності законних підстав для проживання в Україні;
2. тягар доведення того, що особа не перебуває в громадянстві жодної з країн, покладений на ДМС, а не на людину (зібрати необхідні підтвердження людині, яка не має документу, що посвідчує її особу, майже неможливо);
3. за необхідності заявнику надаватиметься перекладач, здійснюватиметься переклад його документів;
4. людина, заява якої щодо визнання ОБГ розглядатиметься підрозділом ДМС, або яка оскаржуватиме відмову у визнанні ОБГ, зможе в цей час працювати офіційно, однак за умови дозволу центру зайнятості;
5. під час процедури заявник має право на співбесіду з працівником ДМС.

Водночас, і закон, і Порядок встановлюють низку серйозних обов’язків для осіб, які звертаються по визнання ОБГ: заявник зобовязаний з’являтися на співбесіди або повідомити заздалегідь про необхідність перенесення дати співбесіди (їх може бути кілька); надавати докази, які в нього наявні, на підтвердження своїх слів; якщо під час процедури в заявника з’явився новий документ, що має суттєве значення для процедури визнання ОБГ, він зобов’язаний надати його ДМС упродовж 10 робочих днів із моменту отримання; після отримання рішення про визнання особою без громадянства, заявник зобов’язаний протягом десяти днів звернутися до ДМС за оформленням посвідки на тимчасове проживання; якщо людину було визнано ОБГ, а після цього вона оформила громадянство іноземної держави, така особа зобов’язана письмово повідомити про це ДМС упродовж 30 днів із моменту оформлення громадянства.

Порядок розподіляє повноваження ДМС щодо процедури визнання ОБГ між територіальними органами, територіальними підрозділами ДМС, відповідальним структурним підрозділом ДМС (у центральному апараті ДМС), їхніми працівниками та відповідальною уповноваженою особою ДМС.

Відповідно до Порядку, особа може звернутися за місцем проживання до територіального підрозділу ДМС або до територіального органу ДМС (обласні відділення, перелік яких є на офіційному сайті ДМСУ). У день прийняття заяви ДМС видає заявнику довідку про звернення за визнанням особою без громадянства, яка є чинною протягом 6 місяців із моменту подання заяви й підтверджує, що особа тимчасово перебуває на території України на законних підставах.

БФ «Право на захист» підготував детальну інструкцію про те, як звернутися по визнання особою без громадянства в Україні, де можна дізнатися про підготовку до подання заяви; що таке Акт впізнання й навіщо ДМС опитуватиме сусідів, родичів або знайомих заявника; що таке співбесіда; у якому випадку заявнику можуть відмовити в прийнятті заяви та як оскаржити незаконну відмову в прийнятті заяви про визнання ОБГ. Також можете ознайомитись із коротким відеороликом щодо порядку визнання особою без громадянства в Україні.

Оцінити точно скількох осіб в Україні торкнеться процедура неможливо. Однак, нею зможуть скористатися щонайменше 10% загальної кількості бенефіціарів БФ «Право на захист».

ПРОБЛЕМАТИКА ТА ПОРЯДОК ПІДТВЕРДЖЕННЯ ГРОМАДЯНСТВА УКРАЇНИ

Стаття 3 Закону України «Про громадянство» визначає коло осіб, що автоматично визнаються громадянами України. Підтвердження належності до громадянства України регулюється «Порядком провадження за заявами й поданнями з питань громадянства України та виконання прийнятих рішень», затвердженим Указом Президента України від 27 березня 2001 року № 215.

Якщо в особи немає документів, достатніх для підтвердження належності до громадянства України, вона має звернутися до суду із заявою для встановлення факту (фактів), що мають юридичне значення. Зокрема, для встановлення факту проживання на території України станом на 1991 рік, встановлення особи заявника та/або належності до громадянства колишнього СРСР станом на 1991 рік.

Людина має зібрати інформацію про навчання в школі, технікумі, коледжі, університеті; про офіційне працевлаштування в певний період; проживання в певному населеному пункті в певний період; «Форма 1» — заява про видання паспорта громадянина колишнього СРСР; іншу інформацію, що може допомогти встановити факт (факти), що мають юридичне значення.

Збір документів для недокументованої особи є надзвичайно проблематичним: без документа, який посвідчує особу, органи та установи довідок не видають. Успіх такої справи залежить від наполегливості людини та наявності адвоката, який може витребувати необхідні відомості. Нерідко документи мають бути перекладені (наприклад, свідоцтво про народження, видане іноземною державою) українською мовою коштом заявника, і не один раз.

Надзвичайно складним є підтвердження громадянства України особою, яка проживала й отримала паспорт громадянина України на НПУТ. Оскільки внутрішні (не біометричні) паспорти громадян України, які видавалися до 2016 року, є тільки на паперових носіях, підтвердити їхню достовірність можна лише звіривши їх із даними архівної картки в архівах територіального органу, де вони видавалися. Проте паспорти, видані на окупованій території АР Крим та на НПУТ Донецької та Луганської областей,  звірити неможливо. У разі втрати такого паспорта особа має встановити не лише свою особу, але й належність до громадянства України.

Ідентифікація особи та встановлення належності до громадянства України в таких випадках здійснюється в порядку, визначеному постановою Кабінету Міністрів України № 289 від 4 червня 2014 року «Про затвердження Порядку оформлення документів, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус, громадянам, які проживають на тимчасово окупованій території України» та постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження зразка бланка, технічного опису та Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України» № 302 від 25 березня 2015 року.

БФ «Право на захист» на основі досвіду адвокатів та юристів, які надають юридичну допомогу в таких складних справах, підготував брошюру про правовий захист ОБГ. У ній детально окреслені алгоритми підтвердження належності до громадянства України; встановлення особи; реєстрації народження дитини та інші. На жаль, деяким особам не вдається довести свою належність до громадянства України і вони стають особами без громадянства або підпадають під ризик безгромадянства.

ЯК БФ «ПРАВО НА ЗАХИСТ» ДОПОМАГАЄ ОСОБАМ БЕЗ ГРОМАДЯНСТВА?

Адвокати та юристи БФ «Право на захист» із 2017 року надають безоплатну юридичну допомогу людям, які проживають у Київській, Харківській, Донецькій та Луганській областях, у підтвердженні належності до громадянства України або іноземної держави; проходженні ідентифікації; підтвердженні факту народження; зборі документів, необхідних для визнання особою без громадянства.

БФ «Право на захист» об’єднує зусилля партнерських організацій у розв’язанні системних проблем, які призводять до регулярних порушень прав осіб без громадянства. Зокрема, у 2020 році  для контролю за станом дотримання міжнародних зобов’язань України БФ «Право на захист», БФ «РОКАДА», ГО «ДЕСЯТЕ КВІТНЯ» та «Регіон Карпат» (NEEKA) підготували альтернативний проміжний звіт у межах УПО «Дотримання прав біженців, шукачів притулку та осіб без громадянства». З коротким його оглядом можна ознайомитися за посиланням.

Коаліція партнерських організацій, які опікуються правами мігрантів та інших вразливих осіб,  підготувала та представила профільному комітету Верховної Ради України позицію щодо законопроєкту #3475 «Про адміністративну процедуру». Зауваження коаліції у 2021 році були частково враховані, що має лугуватис інтересам ОБГ після запровадження адміністративної процедури в Україні.

Команда БФ «Право на захист» активно підтримувала необхідність створення процедури визнання особою без громадянства в Україні після ратифікації Конвенції про статус осіб без громадянства 1954 року. Експерти фонду взяли безпосередню участь у процесі розроблення змін до низки законів України щодо визнання особою без громадянства в Україні. Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо визнання особою без громадянства» був прийнятий 16 червня 2020 року та набув чинності 18 липня 2020 року. Детально про ці зміни – за посиланням.

У процесі впровадження процедури визнання особою без громадянства фонд сприяє роботі ДМС через поширення інформації про вимоги до процедури, надання юридичних консультацій та супроводу ОБГ. Водночас, команда фонду слідкує за станом дотримання законодавства України та законодавчих гарантій ОБГ. Ми захищаємо права осіб без громадянства там, де вони порушені або обмежені, зокрема, в судовому порядку.

БФ «Право на захист» здійснює огляд законодавства та надає органам влади рекомендації щодо вдосконалення законів України та підзаконних актів. Фонд був активно залучений під час розробки нової Стратегії у сфері прав людини та проєкту Плану дій до Стратегії. Нова Стратегія у сфері прав людини не оминає і проблему безгромадянства в Україні, у т. ч. в контексті створення нової процедури визнання особою без громадянства України. Огляд Стратегії – за посиланням.

ІСТОРІЇ ЛЮДЕЙ

Як Світлана опинилася без громадянства України та РФ

Світлана народилася у м. Харків, з 1979 року до 1989 році мешкала в Російській Федерації, потім повернулася до України, м. Світлодарськ Донецької області, де познайомилася з майбутнім чоловіком. Від початку спільного життя жінка мешкала за адресою реєстрації майбутнього чоловіка — м. Світлодарську. У 2013 році Світлана втратила паспорт СРСР та для оформлення громадянства звернулася до Дебальцевського ГУ ДМС у Донецькій області.

Однак, у неї не було підтвердження реєстрації на території України станом на 24 серпня 1991 року, тож жінці відмовили в оформленні громадянства України — вона мала довести факт проживання на території України на момент проголошення незалежності. На жаль, через недостатність доказів суд також відмовив Світлані у встановленні факту проживання в м. Світлодарськ на момент проголошення незалежності України, 24 серпня 1991 року, та на момент прийняття Закону України «Про громадянство України», 13 листопада 1991 року.

Світлана звернулася до консульства РФ, однак і там їй повідомили, що громадянкою РФ вона не є. Так жінка залишилася без громадянства жодної з країн, до яких має відношення, і жодна з цих країн не бажала документувати  її паспортом. Вона вимушена проживати в Україні без документа, який посвідчує її особу, без правосуб’єктності, свободи пересування та нормального життя.

Жінка з нетерпінням чекає на можливість звернутися по визнання особою без громадянства в Україні, для того, щоб отримати офіційний статус ОБГ, офіційно працевлаштуватися та отримати соціальний захист.

Історія чоловіка, який хотів довести, що він українець

У 2019 році по допомогу в оформленні паспорта громадянина України до нашої організації звернувся чоловік, який за 32 роки ніколи не отримував цього документа.

Проблема полягала в тому, що він разом із батьками з 1989 року проживав в м.Антрацит Луганської області, а у зв’язку з життєвими обставинами не зміг вчасно отримати паспорт громадянина України в 16 років (у неповнолітньому віці був засуджений до позбавлення волі на тривалий термін). Після звільнення у 2014 році на підконтрольній території України чоловік не зміг повернутися додому.

Бенефіціар звертався до різних органів та підрозділів міграційної служби щодо оформлення паспорта громадянина України, але це закінчувалося відмовами, оскільки не було документального підтвердження його громадянства України. Чоловік спробував самостійно зібрати докази на підтвердження громадянства, однак місто Антрацит Луганської області залишилося на тимчасово окупованій території України й тому без правової допомоги адвоката не обійшлось.

Наш адвокат зібрав необхідні докази про належність бенефіціара до громадянства України та подав до суду заяву про встановлення факту проживання в неповнолітньому віці на території України станом на 24.08.1991 року та рішенням районного суду Луганської області заявлені вимоги задоволені.

Після набрання чинності рішення суду бенефіціар звернувся з заявою про належність до громадянства України до районного відділу міграційної служби України. Але, згодом отримав відмову, обґрунтовану тим, що чоловік разом із заявою не подав документів, які посвідчують його особу.

Встановити особу за таких умов можна тільки в судовому порядку. Адвокат знову подав до суду уже щодо встановлення особи чоловіка. Однак, суд відмовив у відкритті провадження у справі, зазначивши що суд не може розглядати справи про встановлення особи.

Це рішення є спірним і оскаржується наразі в апеляційний інстанції. Однак, прогноз адвоката позитивний — за допомогою рішення суду буде можливість ідентифікувати людину та перейти в позитивну стадію отримання громадянства.

^[1] https://www.unhcr.org/ibelong/statelessness-around-the-world/

^[2] У Законі України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» наведене таке визначення: «особа, яка не розглядається як громадянин будь-якою державою в силу дії її закону». Воно перейшло до українського законодавства з Конвенції про статус осіб без громадянства 1954 року (в Україні також відомої як Конвенція про статус апатридів).

^[3] До таких передусім належать особи, що документувалися паспортом до 1991 року та не замінили паспорт після розпаду СРСР. Левову частку осіб без громадянства та під ризиком безгромадянства становить ромське населення, яке через прогалини у законодавстві поколіннями проживало в Україні без документів та можливості їх отримання.

^[4] Відповідно до Закону України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус»

^[5] Там само

^[6] Умови прийняття до громадянства України визначені статтею 9 Закону України «Про громадянство України», наприклад: визнання законів та Конституції України, знання державної мови, безперервне проживання в Україні протягом певного строку, припинення іноземного громадянство та інші.

^[7] Довідка діє 6 місяців і її можна продовжити у випадку продовження строку розгляду заяви про визнання ОБГ.

^[8] Проміжний звіт до УПО «Дотримання прав біженців, шукачів притулку та осіб без громадянства»: https://cutt.ly/YbStYMQ

Читайте також:

• Як в Україні народжуються діти без громадянства?
• Історія Зульфії. Коли батьки отримують свідоцтво про народження лише після своїх дітей
• Інструкція: Як звернутися з заявою про визнання особою без громадянства?