Меню

ЄСПЛ зобов’язав Україну створити ефективний засіб правового захисту для шукачів захисту на кордоні. Який він у країнах Європейського Союзу?

25 червня 2021

Стаття вперше була опублікована у виданні "Юридична Газета" і доступна за посиланням. Нижче публікуємо повний текст аналітичного матеріалу.

СВІТЛАНА БУТЕНКО

старша юристка з питань стратегічного судочинства БФ «Право на захист»

У 2020 році Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) виніс рішення у трьох справах («М.С. проти Словакії та України» (заява №17189/11), «Нур Ахмед та інші проти України» (заява № 42779/12), «Нур та інші проти України» (заява № 77647/11), які стосуються поводження з шукачами захисту на території Україні. 

Указані рішення згруповані з «Кебе та інші проти України» (заява №12552/12) як такі, що містять повторювані порушення. Одним з таких порушень  Департамент з питань виконання рішень ЄСПЛ назвав відсутність ефективного засобу правового захисту з автоматичним призупиняючим ефектом для оскарження  рішення про відмову у в'їзді на територію країни шукача захисту [1].

Мова йде про рішення про відмову в перетинанні державного кордону, яке відповідно до Закону України «Про державний прикордонний контроль», може бути оскаржене в адміністративному порядку чи до суду, однак таке оскарження не призупиняє його виконання, тож на час розгляду справи, зазвичай, людина вже знаходиться на шляху до країни походження.

Актуальність проблеми

За 2020 рік Державна прикордонна служба України (далі – ДПкС) відмовила в перетинанні державного кордону України більше, ніж 26 000 іноземцям. За п’ять місяців 2021 року кількість відмов перевищила вже 10 000. Більше 3 000 з цих відмов стосувалися, за визначенням самої ДПкС, іноземців-потенційних нелегальних мігрантів [2 , 2]. 

Не зважаючи на те, що Україна ратифікувала Конвенції про статус біженців 1951 року, ситуація з дозволом на перетинання державного кордону особам, які не відповідають одній чи кільком умовам перетинання державного кордону на в'їзд в Україну і при цьому звертаються за міжнародним захистом, залишається неврегульованою. 

Така неурегульованість дозволила у 2017 році відмовити у перетинанні державного кордону шукачам захисту і могла б закінчитися їх поверненням до Єфіопії та Еритреї без належної перевірки їхніх звернень, якби не спрацював тимчасовий захід за правилом 39 Регламенту ЄСПЛ [3].

У цій справі ЄСПЛ зазначив, що в Україні відсутній ефективний засіб правового захисту від вислання у країну, де людині загрожує небезпека, у ситуації, коли щодо неї винесено рішення про відмову в перетинанні державного кордону.

Як має бути

За загальним правилом, обґрунтованим міжнародними правовими нормами, відмова у в їзді в країну шукачу захисту в принципі не повинна бути можливою. 

Так, наприклад, відповідно до ч.1 ст. 16 Шенгенського кодексу про кордони, відмова у в’їзді громадянину третьої країни, який не виконує вимоги щодо в’їзду, не може наносити шкоди застосуванню спеціальних положень, які стосуються права на притулок і міжнародного захисту. 

У справі «М.К. та інші проти Польщі» (заяви № 40503/17, 42902/17, 43643/17) ЄСПЛ зазначив, що положення законодавства Європейського Союзу, включаючи Шенгенський кодекс про кордони та Директиву 2013/32/ЄС Європейського Парламенту, чітко охоплюють принцип невислання, гарантований Женевською конвенцією і передбачають застосування цього принципу, у тому числі перед тим, як допустити людину на територію однієї з держав-членів. Положення цих документів спрямовані на надання всім шукачам захисту ефективного доступу до належної процедури та зобов’язують державу забезпечити, щоб особи, які подають заяви про міжнародний захист, могли залишатися у відповідній державі до закінчення розгляду їхніх заяв.

Реалії сьогодення

Але як свідчить практика ЄСПЛ, у тому числі щодо України, а також досвід правозахисників, сам факт звернення за захистом на кордоні часто є спірним питанням, щодо якого органи державної влади – у випадку України  - Державна прикордонна служба  - та сам іноземець/особа без громадянства дотримуються протилежних позицій.  Перші, зазвичай, обстоюють погляд, що іноземець за міжнародним захистом не звертався, тож, відповідно і не є шукачем захисту, а тому відмова йому у в’їзді є цілком правомірною; другий – стверджує, що за міжнародним захистом звертався і вважає себе шукачем захисту. 

Такі суперечки не є поодинокими у практиці ЄСПЛ (дивись рішення «М.К. та інші проти Польщі»), тож, на погляд ЄСПЛ і Департаменту з питань виконання рішень ЄСПЛ, кожна країна зобов’язана забезпечити ефективний засіб правового захисту з автоматичним призупиняючим ефектом для оскарження  рішення про відмову у в'їзді на територію країни шукача захисту.

Як виглядає цей ефективний засіб правового захисту в країнах ЄС?

Звернімося до практики країн ЄС. Одразу зазначимо, що призупиняючий ефект оскарження рішення про відмову у в’їзді за загальних обставин (не пов’язаних зі зверненням за міжнародним захистом) є скоріше винятком, ніж правилом. 

Політика з цього питання Бельгії побудована на положеннях Шенгенського кодексу про кордони і Бельгійського закону про імміграцію, який йому відповідає. Рішення про відмову у перетинанні кордону приймається за стандартною формою, закріпленою Шенгенським кодексом про кордони. Ця форма включає інформацію про особу, якій відмовлено, причину відмови і процедуру оскарження рішення.  Апеляція на це рішення має призупинячий виконання самого рішення ефект і подається до Бельгійської Ради з іноземних судових процесів.

Політика Швейцарії так само відповідає Шенгенському кодексу про кордони і передбачає можливість особи у випадку відмови їй у в’їзді на територію країни залишитися в транзитній зоні аеропорту до 15 днів. Цей період дає можливість організувати зворотній рейс та/або подати протягом 48 години апеляцію на рішення про відмову до Федерального адміністративного суду. 

Порядок відмови в перетині кордону у Франції крім іншого регулюється Кодексом про в’їзд та проживання іноземців та право на притулок. При відмову у в’їзді людина повідомляється письмово вмотивованим рішенням. Це рішення може бути оскаржено до судді адміністративного суду. Особи, які отримали відмову у в їзді, розміщуються в зонах очікування на час, необхідний для організації їх повернення. У випадку звернення такої людини за міжнародним захистом, період її перебування обумовлюється періодом розгляду її заяви. Для вразливих категорій перебування в зоні очікування заміняється пропуском на територію на підставі тимчасової візи, оскільки перебування у таких зонах більше 4 днів вимагає перевірки законності суддею, бо вважається позбавленням волі. Максимальний строк перебування у транзитній зоні становить 20, а у деяких випадках – 26 днів [4]. 

Щодо стосується «безквиткового» шукача захисту, тобто людини, яка таємно опинилася на борту і була виявлена командою (дивись рішення «Кебе та інші проти України»), країни ЄС є одностайними: така людина має бути висаджена на територію портової держави і з нею мають поводитися як з шукачем захисту. 

За практикою Бельгії, в таких ситуаціях вступають в дію процедури, передбачені Законом про іноземців 1980 року: шукач захисту заявляє прохання надати міжнародний захист  при першому питанні про мотиви перетнути кордон з Бельгією, його висаджують на територію і утримують у Центрі тримання під вартою до вирішення питання за його заявою про міжнародний захист.

Фінляндія керується схожою практикою. В Німеччині рішення щодо висадки шукача захисту «без квитка» і подальшого поводження з ним приймає Федеральна поліція на підставі національного закону про іноземців та/чи закону про надання притулку. 

За практикою Нідерландів, шукач захисту «без квитка» після подання заяви про міжнародний захист передається до імміграційної служби для опрацювання такого звернення. Рішення щодо його пропуску на територію країни буде прийнято уже в результаті розгляду заяви про міжнародний захист. Це відбувається на підставі положень Закону про іноземців. 

В Іспанії рішення по прийняття заяви про міжнародний захист від «безквиткового» шукача захисту автоматично призводить до рішення про дозвіл на в’їзд [5]. 

Висновки

ЄСПЛ не вправі нав’язувати Україні ту або іншу ефективну практику, адже за принципом субсідіарності  національні органи влади знаходяться у значно вигіднішому становищі для того, щоб обрати, який засіб правового захисту буде ефективним в їхній країні. 

Разом з цим, наведена вище практика ЄСПЛ та країн ЄС може стати вагомим підґрунтям для змін законодавства і практики України. Вважаємо за можливе узагальнити її таким чином: заяви про міжнародний захист мають розглядатися незалежно від того, чи відповідають шукачі захисту одній чи кільком умовам перетинання державного кордону на в'їзд в Україну; якщо щодо іноземця чи особи без громадянства винесено рішення про відмову в перетинанні державного кордону, але він/вона звертається на кордоні за захистом, оскарження цього рішення повинно мати призупиняючий ефект;  «безквитковий» шукач захисту має бути висаджений на територію України і отримати доступ до процедури розгляду заяви про міжнародний захист. 

Джерела та посилання:

1. Country factsheet – Ukraine https://rm.coe.int/1680709769 
2.  Загальні результати діяльності 2020 https://dpsu.gov.ua/upload/%D0%A0ezyltati_%D0%9E%D0%A1%D0%94.pdf Результати ОСД за 5 місяців 2021 https://dpsu.gov.ua/ua/potochniy-rik/ 
3. CASE OF KEBE AND OTHERS v. UKRAINE https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22fulltext%22:[%22\%22CASE%20OF%20KEBE%20AND%20OTHERS%20v.%20UKRAINE\%22%22],%22documentcollectionid2%22:[%22GRANDCHAMBER%22,%22CHAMBER%22],%22itemid%22:[%22001-170058%22]}
4. EMN Ad-Hoc Query on PL Ad Hoc Query on procedure of issuing decisions for refusal of entry at the border. Requested by PL EMN NCP on 29th June 2017 https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/default/files/2017.1211_pl_ahq_procedure_of_issuing_decisions.pdf 
5. Ad-Hoc Query on the National legal framework concerning the status of stowaways Requested by BE EMN NCP on 11th December 2014 Compilation produced on 2 nd February 2015 https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/default/files/what-we-do/networks/european_migration_network/reports/docs/ad-hoc-queries/illegal-immigration/2014_637_emn_ahq_on_national_legal_framework_on_the_status_of_stowaways_%28wider_dissemination%29.pdf
   

ЧИТАЙТЕ ТАКОЖ:

• БФ «Право на захист» надає біженцям безоплатну юридичну допомогу
• Україна виплатила 9800 євро за незаконне тримання під вартою шукачки захисту
• Історія Уму. 6 місяців страждань в ПТПІ заради вільного життя в Україні